论大数据语境下政府数据开放的制度保障

摘 要：我国各级政府所掌握的数据信息具有重要的经济和社会价值，其有序开放与共享是大勢所趋。但是，政府数据开放需要获得清晰的制度依据和保障，至少也要对数据信息相关权利归属、开放后果等基本前提加以明确。同时，还要从相关社会现实以及发展趋势出发，为制度构建找寻合适的价值中枢，并围绕其设计合理的权利义务体系。

关键词：大数据；政府数据；数据开放；制度保障

中图分类号：D912.17 文献标识码：A DOI：10.11968/tsyqb.1003-6938.2018063

Abstract The data and information that belongs to government have important economic and social value， and its orderly opening and sharing is the trend of The times. However， the opening of government data requires a clear institutional basis and guarantee： at the very least， it should be clear about the basic premises such as the ownership of data information and the open consequences. At the same time， we should set out the relevant social reality and development trend to find the right value center for the system， and design a reasonable system of rights and obligations around it.

Key words big data； data； information； government； opening up

2012年，美国奥巴马政府发布了《大数据研究和发展倡议》，旨在提升利用大量复杂数据集合获取知识和洞见的能力，形成了包括联邦政府多个部门和机构的多项研究计划，将大数据的研究和应用列为国家目标，并在世界范围内掀起了对大数据本身和相关应用前景的研究浪潮[1]。2013 年，美国政府发布了要求更高的《开放数据政策》（Open Data Policy）行政命令，要求公开教育、健康、财政、农业等七大关键领域数据，并对各政府机构数据开放时间做出了明确要求[2]；同年6 月，在美、英、法等八国集团首脑召开的G8峰会上，八国领导人签署了《开放数据宪章》，主要涉及数据开放的领域和共同行动计划，并且着力于将该宪章作为未来全球各国和地区推进数据开放的基本依据和模式[3]。

面对大数据时代的客观现实和国际形式的变化，2015年8月19日，我国国务院通过了《关于促进大数据发展的行动纲要》（以下简称《行动纲要》）。同年9月5日，《行动纲要》正式向全社会发布，象征着我国正式将“大数据”技术以及相关应用视作战略性的对象和发展模式，在全社会引起了广泛地影响和关注，我国的“大数据战略”自此应运而生。但无论是具体的《行动纲要》还是相对抽象的“大数据战略”，都属于对我国大数据技术以及相关应用、产业发展的顶层设计，更多体现的是我国政府（既包括中央政府，也包括地方政府）的意志与决心，关注于规划价值判断和任务目标层面的推进路线，还需要具体的制度体系对其形成支撑。

1 政府数据开放的制度需求

“政府部门在履职过程中生成、获取和保存了大量数据，政府将这些数据开放给公众，将推动经济增长和社会进步，创造巨大的公共价值”[4]。与此同时，政府部门所掌握的数据信息作为一种“原始的资料，其共享有利于政府部门的精准、高效决策，有效地配置公共资源、节约成本，实现最优的社会效益”[4]。因此，无论从传统意义上的“共享”还是从大数据技术角度下的“效率”角度出发，以各级政府所掌握数据信息为对象的“开放”都有着重要的社会和经济价值。在这一基本共识之上，“大数据”技术的内在原理和我国现实环境以及发展方略的有机结合，成为具体制度设计的理论前提。

1.1 “大数据”的本义与内在需求

迄今为止，无论是相关产业界还是学术研究领域，尚无对“大数据”这一概念有统一表述，也无对其特征的完整归纳。《科学》杂志曾经出版的专刊中，大数据被定义为“代表着人类认知过程的进步”，它所表现出的数据集的规模是无法在可容忍的时间内用目前的技术、方法和理论去获取、管理、处理的数据[6]。我国学者涂子沛则这样定义大数据：它是指那些大小已经超出了传统意义上的尺度，一般的软件工具难以捕捉、存储、管理和分析的数据[7]；中国工程院院士邬贺铨对此也有类似的表述，他认为，大数据是指没有办法在容许的时间内用常规软件工具对其内容进行抓取、管理和处理的数据集合。“常规的办法要想把它分析出来是很难的”[8]；Gartner这样定义：大数据是需要新处理模式才能具有更强的决策力、洞察发现力和流程优化能力的海量、高增长率和多样化的信息资产[9]。

在这些定义中，均体现出相关研究人员对大数据的基本认识：数据规模巨大，且难以被现有技术或常规技术所处理。但就内容而言，从大数据信息处理能力或应用的方式概括其定义或特征是粗糙且不稳定的。在现实中，互联网或相关产业里具备相当规模或市场优势的企业，往往将自己可利用到的海量数据视为“大数据”。包括我国各级政府部门在内的世界主要国家或地区的公共管理部门往往认为自身掌握的数据信息量很多、很敏感，而且在现代信息技术的支持下，其搜集获取数据信息的能力还在不断增长，因此可以堪称为“大数据”了。所以，在宽泛的“政府”概念下，他们心目中的“大数据”就是整合后的政府数据信息资源，也即是“政府数据开放”所指向的对象。

1.2 我国“大数据战略”的顶层设计

数据信息的开放共享可以创造巨大的社會和经济价值。在相关法律制度仍处于探索阶段的当下，各国政府往往以政策或法规的形式释放出空前数量且高度可用的联邦资料，旨在对政府运行的监管并创造更高的社会和经济价值[10]。《行动纲要》内容架构的核心，也是推动各部门、各地区、各行业、各领域的数据资源开放共享。在《行动纲要》正文中，“共享”共出现59次，“开放”共出现36次，这充分显示了数据开放共享对国家大数据发展的极端重要性。而现实中，市场经济活动的主体——各类企业，开放或共享自身所掌握的数据信息的积极性并不高，往往将其作为私有的商业或技术秘密隐藏起来，并以此作为参与市场竞争的资产。从经济理性或我国财产权制度的视角审视这一事实，可以发现，企业作为私有主体做出这样的行为并无明显的违法性或不合理因素。但是，从“大数据”的本义与内涵来看，彼此之间的冲突却又十分明显：私有的数据信息意味着对信息自由流动、取用的限制，是反开放、反共享的。然而，若以公权力为依靠，强力推进私有数据信息的开放，又有违于我国现有的财产权制度，会对全社会带来极大地冲击。这一矛盾若无法得到良好解决，我国“大数据战略”的真正实施或实现将面临极大困难。

对于这一问题，《行动纲要》选取了适宜的路径：对私有主体所掌握的数据信息开放共享问题，采取了“软”路径，以倡导、呼吁为主，强调了对财产性权利的尊重与保障；而对于各级政府以及公共管理部门所掌握的数据信息的开放问题，则要“硬”得多，体现了国家的意志与决心。具体而言，《行动纲要》对支撑大数据发展的国家级统一平台进行了总体规划布局，提出建设“国家政府数据统一开放平台”，构建跨部门的“政府数据统一共享交换平台”“在地市级以上（含地市级）政府集中构建统一的互联网政务数据服务平台和信息惠民服务平台”“中央层面构建形成统一的互联网政务数据服务平台”，建立“全国统一的信用信息共享交换平台”“形成全国统一的中小微企业公共服务大数据平台”，建设“国家网络安全信息汇聚共享和关联分析平台”，建立“国家知识服务平台与知识资源服务中心”[11]的任务目标。但是，从我国信息化发展的现实情况看，“不愿开放共享”“不敢开放共享”“不会开放共享”的情况依然较为普遍。特别是我国各级政府、公共机构汇聚了存量大、质量好、增长速度快、与社会公众关系密切的海量数据资源，除了部分自用和信息公开外，大部分并没有充分发挥数据资源作为“生产要素、无形资产和社会财富”的应有作用。究其原因，在于我国的政府数据开放活动并无明确的制度框架，缺乏对开放、共享活动所应遵循的基本理念、基本路径、权利义务内容等重要问题的制度化解答。对“政府数据开放”制度层面的构建，就是对这一现实问题的回应。而更进一步， “政府数据开放”的制度构建，也会对长远视角下全社会范围内私有的数据信息开放共享提供示范与指引，具有重要的价值。

1.3 政府数据开放的社会基础

当下，社会各界对于大数据的应用和发展抱有积极的态度，并热衷于讨论其可能的前景，但是，对于大数据技术以及相关应用的发展和影响，仍缺乏系统性的分析和论证。另一个角度看，信息获取法律法规的存在对于公民而言至关重要，它是公民在政府数据开放实践中获取政府数据的法律依据[13]。而事实上，“大数据”作为当今以及未来社会发展的基础性内容与创新活动的基础与核心，若不加限制的任其“野蛮生长”，以大数据发展的时间和阶段为参照，会为人类社会的发展带来三个阶段的影响。

首先，在中短期范围内的影响：大数据技术的快速发展及其与社会传统领域的结合，在为传统领域带来效率革命的同时，也产生了广泛的应用创新，并因此催生大量的、崭新的应用市场，体现为与大数据等信息技术相关联市场中创新、创业以及消费的快速繁荣，并带来空前的市场活力和市场竞争。这一时期，市场的活力体现为社会生产力、全社会创新创业热情的极大提高。此时，虽然也伴随有传统领域市场受到冲击、激烈的市场竞争所带来的无序竞争等负面影响，但总体而言，大数据技术的发展和推广所带来的积极因素要显著得多。这也是大数据技术及其相关应用相比于“传统互联网”的优势所在。

其次，在中长期范围内的影响：当大数据技术及其相关应用深入地与整个社会①相结合后，大数据信息就成为左右市场竞争乃至经济利益分配的最关键因素。此时，当自由竞争的优胜者成为凌驾于一般市场竞争之上的主体时，社会经济部门的层次极有可能出现相对固化的态势，社会公众或许仍能从技术进步中享受到更先进、低价的产品或服务，但相比于社会竞争环境的极大恶化，这些眼前的利益就不值得一提了。事实上，即便以全世界范围为视角，这样的优胜者数量也十分有限，并且，当下已经产生了模糊的名单。表面上，对于以互联网、大数据等信息技术为基础的“IT”产业中竞争优势地位经营者的警惕似乎有些危言耸听。从对现实的观察可以看到，互联网所覆盖的范围几乎囊括了全球所有经济体，相关的技术进步如此频繁（互联网、云计算、物联网、“互联网+”以及大数据等新的概念、模式、网络架构、信息载体等层出不穷），与之关联的经营者数量更是不计其数，相关市场准入门槛也是前所未有的低矮（并且呈现出越来越低的发展方向），而任何一个细分市场上的竞争都格外激烈。在这样的环境和趋势下，想要产生跨越微观意义上的市场竞争、从宏观上掌握整个社会经济发展命脉的优势经营者，似乎有些难以想象。然而，虽然以电子计算机、互联网等相关技术为代表的电子信息产业往往以“高科技”的身份呈现在公众面前，所关联的社会领域也空前繁盛，但其保守和资源集中程度却是隐秘且超出普通公众所想象的：电子计算机诞生距今已有七十年之久，即便最新款的个人电脑也可以完整地运行最早期的计算机程序；而自互联网诞生至今，决定互联网上每一个网址访问成功与否的“根逻辑域名服务器”有且仅有13台②。而这样的情况在任何一个具有广泛影响力的“传统制造业”中都是难以想象的：数十年前的汽车零件不可能应用于现代汽车中，而在全世界范围内广泛流通、使用的技术更不可能集中于区区十余个节点之中。虽然这样的例子不能直接证明信息技术垄断的严重后果，但也可以从侧面给人以启示。与此同时，在大数据技术对数据信息的渴求和相关信息搜集技术不断进步的背景下，“一切皆可数据化”并非空谈。数据信息的高度集中若不加限制地作用于社会治理，或许会带来治理效率的提升，但对于个人自由的压抑也可能会空前严重。

第三，长远的影响：基于大数据的应用最终或许能产生类似于人的智能系统。虽然当下对于“智能”的真实含义尚无定论，但并不排除将来会有一个“像人”的电子系统诞生的可能性。而结合其所掌握的海量数据信息和人类无法比拟的计算能力，它会为人类社会带来什么样的影响，当下无论是最前沿的理论研究还是具体的技术开发部门，都无法给出确切答案。但有一点可以肯定，真正意义上的人工智能将对人类社会产生极为重大影响，它不应该被某个（或多个）私有主体所掌握。相关技术的发展、完善和应用应该更多地考虑伦理、道德和社会公共利益因素，而不应只是基于私有主体的牟利天性或不受约束的自由意志。在以上三种以时间为轴线的判断中，制度建设应当扮演的角色将起到至关重要的作用：无论在眼下、中长期还是遥远的未来，法律制度的建设和完善将决定大数据技术及其自身特性所带来的正、负面因素中，何种因素将成为对社会的主要影响，而这将关乎国家、社会以及当中每一个个体的切身利益。

2 政府数据开放制度的具体构建

2.1 政府数据开放主体所享有的权利

在讨论相关主体所享有的权利时，首先应当明确，权利指向的对象是其所开放共享的“数据”——大数据信息。而大数据信息的内容、种类和应用方式极为庞杂和灵活，这也为制度设计带来了极大的难度。对此，还应回归大数据的价值本源——数据信息本身的规模，而非其他。这一回归，则相对减轻了制度构建的难度：法律在面对大数据时，主要关注的不是数据信息的具体内容、存储方式等技术细节，而是大数据产生应用价值的环节——数据信息的搜集、使用和开放问题①。在此情形下，数据本身既是智力活动的产品，也是开展智力活动的工具与手段。并且，大数据的产生与应用也不应脱离市场竞争的范畴，即以获取经济利益为目的的大数据方为法制建设所关注的大数据，而非其他。如此一来，涉及国家安全、公共秩序的大数据系统及相关数据信息形成路径将被排除在本文所讨论的权利义务体系之外②。换言之，“数据开放”语义下的制度构建所应关注的对象是“市场化”的大数据信息，重点则在于数据的公开与利用。因此，大数据权利的设计也应围绕这一中心而展开。

与此同时，相关权利义务的设计对象也可以被类型化为“开放之前”“開放”和“开放之后”，并以此为界限设计具体内容。具体而言，大数据语境下的数据开放制度体系所指向的权利当为“一系列权利”，或者表现为“权利束”。在这当中，应包括对数据信息的独占权等基本内容。

2.1.1 对数据信息的独占权

在现代社会中，与知识或信息共享联系最为紧密的当属知识产权制度。知识产权制度在“知识独占”与“知识共享”之间的利益判断，对于数据、信息的确权，以及交易安全，有着重要的参考作用。

在大数据技术的发展和应用中，权利人对数据信息的独占权是对相关主体占有、支配其所运营的信息网络中所搜集信息的法律承认，是对数据、信息作为一种财产性权利参与社会经济活动的认可，也是对大数据相关交易行为效力问题中“公平”与“效率”之争的解答。虽然在现代信息社会中，形成大数据信息的信息网络不可避免地会搜集到带有权利瑕疵的信息内容，这些权利瑕疵中也很有可能会涉及到数据信息的所有权问题。完全从“公平”角度出发，数据信息“所有权”的争议将影响到整个大数据信息交易体系的合理性以及相关技术和应用的发展方向，具有重大的意义，但其造成的“效率”低下问题也不得不引起重视。对此，笔者认为，应该从确保大数据技术在现代社会发展中的积极作用得以充分发挥的角度出发，通过适当的制度确定来消除这一严重的“权利隐患”。这也是社会对大数据技术的承认与接纳所提出的基本需求。法律制度的构建应当满足社会发展的主流和合理需求。

而细分于“政府”这一特定主体，强调政府对其所掌握的数据信息享有独占权，也具有积极意义：如此，从源头上确保了政府进行数据开放活动时具有充分的合法性——不是基于行政权力而来的合法性，而是源于其作为平等主体参与社会信息活动获得的合法性。这种由“权力”转为“权利”的改变，既是我国政府在社会管理活动中转变观念、转变职能的体现，也是政府依法行使数据开放权利、承担数据开放义务的基础与前提。

2.1.2 对侵权信息内容和应用行为的豁免权

仅仅承认权利人对数据信息的合理支配并不能为其提供充足的“共享”动机：即便法律不承认这样的权利，亦无法阻碍其对数据信息的独占。而由于所有权瑕疵所导致的交易风险亦难以真正形成威胁：大数据技术对于权利瑕疵信息的“清洗”十分地高效和彻底，被侵权人很难掌握侵权行为的发生，相关的损害也十分难以确定。因此，数据开放制度还需为权利人设计进一步的权利，以保障大数据技术的充分发展和权利人乐于将所掌握的数据信息公开、共享而非“不敢公开”。具体而言，权利人对部分侵权风险的豁免权有两方面内容：

其一，权利人可以对数据信息中包含的所有类型的权利瑕疵信息获得法律责任的豁免；其二，权利人可以对数据信息的第三方应用中的侵权行为获得豁免。对于前者，以大数据技术推广应用的原理上讲，大数据语境下的数据、信息应来源于云计算网络，其所包含的内容都是公开于开放网络空间或开放社会空间的，一般并不会与保密信息或个人隐私信息直接相关①。因此，在这样的语境下，对拟开放的数据、信息中的瑕疵信息豁免，除了有对经济利益的妥协之外，也带有一定的合理性判断因素：对于公开行为、对象和信息的数字化自动采集行为，至少不会带有明显的主观恶意——无论是民法语境下的“恶意”还是刑法语境下的“恶意”。对于后者，则在于对大数据相关交易的特殊性的特殊规定：大数据交易可能表现为对特定数据信息的交割，也可能表现为某种信息服务的方式。在信息服务情况下，如果应用行为本身侵犯了他人合法权益，但直接侵权的主体仍然在接受大数据服务，则开放数据信息的主体、乃至于搜集数据信息的人都将面临共同侵权的风险。在技术发展与应用的角度上，相关权利人面临这种风险是不合理的，理应获得法律的豁免。

这种豁免权，对于政府和社会整体利益来讲，也具有重要的意义。虽然政府开放数据信息的行为体现的是政府的公共管理职能而非某种盈利性的活动，但是，从侵权责任的原理上讲，非盈利性或公共管理职能并非侵权的免责理由。因此，在没有类似豁免制度的情形下，政府对于其所搜集的数据信息仍保有“不得侵犯他人在先权利或合法权益”的义务。但是，在大数据语境下，履行这一义务将耗费大量的人力、物力，变成连政府也难以承受的负担。而且，政府数据开放也不同于一般的网络论坛或互联网平台，“开放”的结果是政府对其所开放的数据信息的“失控”，这种情况下，即使减轻网络平台侵权风险的“避风港原则”也难以适用。这种制度缺位的直接后果就是各级政府或公共管理部门为了避免无休止的行政诉讼，而“不敢”开放其所掌握的数据信息，转为怠于或拒绝开放的“避险”方向。而在整个大数据背景和社会对公共领域数据信息愈发渴望的现实之下，这样的“避险”行为，将严重阻碍我国的信息化进程。

2.1.3 对数据信息的完整保护权和排他使用权

该权利主要内容在于保障大数据相关技术设施与应用模式的安全，有两方面含义：其一，属于对数据信息财产性权利的保障；其二，属于对大数据技术应用过程中创新性商业模式的承认与保护。在现代信息社会的飞速发展下，创新性的市场经营模式也会为相关主体带来显著的经济利益和竞争优势。尤其在以大数据信息为核心的“平台”模式下，竞争的激烈程度和严酷程度远超传统市场竞争模式。虽然“平台竞争”可能会引发严重的竞争风险，但与法律确认和保障相关权利人自身信息系统安全并无冲突：前者体现为竞争法律制度对大数据相关权利的外部规制，后者体现为数据开放制度对大数据信息支配的确认和保护。

而从权利行使的角度看，这种完整保护权和排他使用权，也可以看作是政府对其所公开、共享的数据信息的一种保留：这种保留作为一种例外，可以在一定程度上为政府后续的某些行政行为提供依据，减少相关数据信息应用环节中的不确定因素。

2.2 政府数据开放主体应负的义务

确认对数据信息的独占、保护相关主体规避法律风险是相关制度运行的路径与手段，而根本目的仍在于促进知识的开放与共享。尤其是在大数据环境中，对于数据、信息这样特殊的对象，社会发展对其提出了更高的知识共享需求，亦要求法律制度为其寻求实现路径。这种社会需求和立法目的落实于“政府”这一特殊主体，则体现为特定的义务。

2.2.1 对数据信息的有限支配

数据信息的“共享”或公开只是手段，包括私有类型在内的各种大数据信息能够被全社会广泛、自由地使用才是目的。就形式而言，数据、信息等无形客体所面临的共同问题是极易被复制。大数据信息在交易和应用活动中，也不可避免地会被“用户”所获取，并体现为“复制”这一技术手段。或者说，对于数据、信息等信息资源的使用无论如何也离不开“复制”行为（既包括永久复制，也包括临时复制）。

对此，笔者认为，在相关义务内容中，对使用者“复制”行为和后续处分行为法律效果的判断是对大数据信息支配进行限制中最为关键的部分。换言之，法律应该确认的是权利人是否有权禁止使用者对所掌握的部分大数据信息的复制，以及他人对数据、信息的某些复制行为或者对复制信息的进一步处分行为是否会构成侵权。

这是因为，大数据应用视角下的数据信息不同于著作权客体，它的内容并不一定会暴露于“云端”之外，所以，对于隐藏在“云端”背后的大数据系统而言，权利人应有权禁止他人未经许可的访问与获取。这是权利人自由处分财产的应有之义。但对于公开于云外的数据信息①，则需具体分析：若法律过于强调权利人对数据信息的支配权，并将其扩展到所有公开数据之中，那么就相当于是对此类数据信息施以类似于著作权的保护。而大数据系统中的数据信息内容往往是不具备独创性的。对不具有独创性的数据信息赋予类似于著作权的权能，是一种过度保护，不利于信息的传播与扩散，也不利于其他大数据产品或技术的生成与发展。相反的，如果法律一概地排除了权利人对公开数据的支配权，也显得不近人情：大数据系统中的数据信息有多种来源方式，有的云外数据依赖于数据源的授权，有的融合了大数据管理者的大量劳动和投资，而即便是云生数据，也不代表它丝毫无须占用权利人的精力与资本，若相关数据信息的内容只因某一服务形式的要求而公开于外，法律就完全忽视了其背后的创造性劳动，则有损于云计算企业公开数据信息的积极性。

2.2.2 对数据信息的开放义务

需要注意的是，此处所称的“开放义务”，指的是在信息自由、政治文明等上位理念之外的开放义务。换言之，政府开放数据的动机，不能仅仅源于其对完善管理、服务的主观意愿或实践政治文明的宏大追求，而应有更具体的理由。否则的话，“政府”会天然且长久地处于“施舍”的位置看待“数据开放”，而不会真正将其视作一种义务或责任。

数据信息的开放义务，是相关制度平衡大数据应用中各种利益，保障广泛数据信息主体乃至社会公共利益而设置的重要内容，既表现为相关权利人对其所掌握数据信息来源、交易对象身份、资质、產品或服务内容等“规格”信息的定期公开，也包括对一定时限内所搜集数据信息具体内容的公开②。

一方面，应确保个人对于相关信息搜集、存储行为的基本知情权。知情是参与利益分配的前提，作为数据信息的直接来源和主要影响对象，如果不能获知自己相关的信息成为他人大数据信息集合中的内容，或者成为某新型知识产品、服务的组成部分，其从中获利就无从谈起，也有失公平。至于如何确保相关个人的知情权，则是一个更为复杂的问题，或者说，是一个新的有关“公平”与“效率”之间的价值平衡：在信息化社会中，对于个人而言，其学习、工作乃至于绝大多数的日常行为都会成为数据信息搜集系统所关注的对象。从这个角度看，即便是个人在家门口毫无目的的闲逛，相关信息也会被广泛存在的摄像网络所捕获，而随着技术的发展与进步，自动化系统捕获的信息也越来越多。如除了获取相关影响外，人工智能系统对影像的分析会产生巨大的信息量：拍摄画面中个人的相貌、衣着、步履形态、行走路径等一系列信息，并被一一记录、归类乃至于统计、分析。其中，尤其值得注意的是，人工智能对人脸的识别是当下相关技术发展的重点，一旦技术成熟，所产生的影响很可能超出市场经营活动或社会创新，而会直接影响到整个社会的开放与进步水平。可以说，与人相关的信息搜集活动无处不在。此时，若对每一次信息的搜集都施以获取相关对象同意的义务，虽然在最大程度上保证了个人的知情权，却会带来效率上的极大负担。而选择性地“失明”，又可能构成对个人知情权的漠视。如何通过公平、合理的手段实现个人对信息搜集行为的“知情同意”，仍要视不同的信息内容来定。但总体而言，若相关信息内容与个人身份识别相关，则相关行为人应承担更多的“告知”义务。与之对应地，若相关信息主要与抽象的“人”相关（如统计人员流量、人口分布、年龄层次等），则无须专门识别或告知相关人员。

另一方面，设计数据信息开放义务的主要目的在于保障“个人”在整个依托于“信息”而产生的价值体系中的合理利益不被忽视。这种对个人合理利益的关切表现为两方面内容：

其一，个人作为相关信息的来源，有权利保障自身信息不被滥用，也有权从首次信息搜集活动和确定的应用环节中获益。个人相关的信息，无论是否包含有隐私内容，在第一次被市场经营者所获取或搜集时，都可以产生明确、具体的利益。而政府作为相关数据信息开放活动中重要的权利和义务主体，也肩负着保障公民个人信息乃至隐私不被因此而侵犯的责任。美国早在1966年颁布实施的《信息自由法案》中，就明确指出个人隐私文件，包括人事档案、医疗档案和类似图书馆档案是豁免开放的信息类型，规定任何人均有权要求政府机构提供与自身相关的信息，政府若披露个人医疗档案及类似的资料则构成隐私侵权[12]。与此同时，美国《电子政府法案》第208 条规定，政府机构必须对电子信息系统和收集的数据进行隐私影响评估，评估是判断信息系统和收集的隐私数据的实用方法[13]。

其二，个人有权从相关信息的流转、变化以及不确定主体的多元化应用中获益。在信息化环境下，数据信息一旦产生，除非刻意删除，其所存续的时间将远远长于人类自然寿命。尤其在现代信息社会中，数据信息的传播范围更为广泛，复制和存储的成本也迅速下降，带来重要的变化：人们对相关信息的掌握能力进一步降低，而信息产生的价值越来越大，故而需要新的利益分配方式来实现社会公平。此时，从逻辑上来讲，与个人有关的信息被社会中无处不在的信息搜集系统所获取后，相关个人理应具有处分这些信息的权利，然而，在现实中，即便是相比于大数据“传统”得多的互联网领域，基于“通知——删除”行为模式的信息保护制度也往往面临着“信息载体和处理环节的虚拟化”的困境：信息的流动和使用因为互联网平台的虚拟性而脱离了相关个人的掌控。

此时，人们掌握自身相关信息的“第一次被获取”以及相应的利益分配已属不易，想对相关信息在漫长的整合、分析和利用中获取确定的利益，则更为困难，甚至于只能流于理想而没有实现的可能。对于这种情况，传统的利益分配方式虽然仍具有理论上的合理性，但基本上失去了实施的可能性，而只能以数据信息的深度共享为制度目标，通过自由地获取、使用社会上的数据信息资源的方式获得利益，并以此解决自身信息“被利用”所带来的公平问题。

2.3.3 对使用者的公平对待义务

该义务的设置主要在于确保政府参与社会数据信息共享、使用活动时，不会因为自身行为而干扰到正常的市场竞争秩序。对此，可以借鉴我国《反垄断法》中“行政性垄断”条款以及其他法律制度的规定，确保政府在公开数据信息时公平地对待每一个受众，在没有充分理由的情形下不得设置歧视性规则或者对应用环节中新产生的数据信息的“回馈”条款等内容。

在更广泛的视野下，这种公平对待义务也存在掌握大数据信息的主体与使用者之间不平等的信息地位问题。虽然对于互联网、大数据等新对象而言，判断市场经营者是否占有市场优势地位是一件十分困难的事情——仅仅对于相关市场的确定就会带来极大的困扰。但是，“信息地位”的差异虽然没有获得成文法的确认，却已经体现出了影响市场竞争利益分配的因素，并因为法律制度的“滞后”成为影响社会公平的因素。在专门法尚未发展完善的情形下，对“公平对待义务”的强调，可以在很大程度上减少此类风险，维护相关市场的充分、有序竞争。

3 结语

虽然在理论中，社会中各种各样私有主体的数据开放才意味着真正意义上“大数据时代”的到来，但从现实到理想的路径已经被清晰地描绘了出来：各级政府以及行政管理部门应当为之做出表率。而且，这并不仅仅是行政管理方面的“自觉”，而应当提升到顺应时代发展的高度。然而，理论与现实的落差，也清晰地体现为政府开放数据信息的阻力——既有源于其内部的“不愿”，也有源自外部的“不敢”。对此，相关制度的建设与完善应当发挥关键性作用。至少，也应对社会现实、发展趋势以及基本价值导向、权利义务内容等基本问题加以解答。而事实上，大数据技术发展应用与政府数据开放活动中的新问题并不止于此，“开放”只是整个大数据经济链条中的“前部”，开放之后的问题，无论是对政府还是对整个社会而言，都值得进一步的关注与思考。

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作者简介：王德夫（1984-），男，武汉大学法学院/知识产权与竞争法研究所博士后。