法治视域下海西生态文明建设调查研究

李晓萍 朱岩福

生态文明是政治文明建设中持续推进国家治理能力和治理现代化的新要求，生态文明建设离不开严格实施的制度体系。党的“十九大”强调：“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”和“人与自然和谐共生”的重要论断，用制度和法治来建设生态文明等思想，这无疑为建设美丽海西构建了宏伟蓝图。当前，海西肩负着生态保护和经济发展的双重使命和责任，在为全省经济社会发展提供强有力支撑的同时，也要筑起体现海西价值、潜力、责任的生态高地。然而面对资源约束趋紧、生态系统退化的严峻形势下，如何建设海西生态文明既关乎海西人民福祉，又关乎海西未来发展的长远大计。

一、海西生态文明建设的主要做法

（一）加强制度建设，积极推进绿色、低碳、循环发展

法治是治国理政的基本方式，也是生态文明建设的重要保障。海西为了更好地贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，先后制定出台了《海西州生态文明先行区行动方案》《海西州生态环境保护工作责任规定》（试行）和《海西州生态文明建设目标评价考核办法》（试行）以及《海西州新环保十三条措施》《海西州全面推行河长制工作实施方案》等一系列政策措施，在海西各地区落地生根。一方面为海西生态文明建设提供了标准规范，另一方面“下猛药”医治生态环保中的“顽症”。在这些制度措施保障下，海西在绿色、低碳和循环发展的道路上高起点推动以盐湖化工，油气化工，有色金属，煤化工，特色生物以及新兴产业和新材料产业为主导的“七大”产业体系日趋成熟的基础上，相继投产钾肥、纯碱、氢氧化镁、碳酸锂，以及光伏、光热发电等40多个重大基础性产业项目，为海西生态文明建设奠定了产业基础。

（二）创新治理理念，加大生态文明建设力度

近年来，海西积极培育和发展了科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少，有利于生态建设和环境保护的生态工业、生态农业、生态服务业。实施了荒漠化治理、矿山整治修复、重要交通沿线周边环境保护与治理、野生动植物保护等重点工程，深入推进退耕还林、青海湖流域和祁连山生态环境保护与综合治理等13类重点项目。实施了大气、水域、土壤污染防治行动计划和工业污染源全面达标排放计划，加大了污染防治力度，实行最严格的环境监管措施，清除生态环境安全隐患，生态环境持续改善的局面得到巩固。

截至目前，累计投入资金约8.3亿元，强化工业集中区域污染治理，对水泥行业、重点企业余热电厂实施脱硝工程、脱硫改造和除尘设施建设，实现达标排放。推行河长制，强化污水处理设施建设和运营管理。2013年至2016年，地级及以上城市集中式饮用水水源地达到Ⅲ类水质，达标比例100%。县级城镇集中式饮用水水源地水质均达到Ⅲ类水质，保障了生活用水安全。建成5个集中式工业固废场，4家危险废物处置中心和2个医疗废物处置中心并投入运营。深入实施“家园美化”行动，2013年以来，累计投入资金1.9亿元。农村环境综合整治涉及7个地区104个村庄，受益人口7.6万人。农村环境卫生，国省道交通沿线，旅游景区及周边环境得到有效改善。还设立了环境应急治理准备金。州级财政设立1亿元环境应急准备金，各地区相应设立专项准备金，企业建立生态保护专项基金，新建企业从投产之日起，按销售收入的1‰提取，由企业专户储存，专项用于环境治理。

（三）创新治理手段，构建生态文明建设新格局

海西州着力构建以政府为主导、企业为主体、社会组织和公众参与的环境监管治理体系，初步构建“大环保”“大执法”“大监督”工作格局。成立全州环境保护委员会，建立环保监督员、稽查员、信息员、联络员队伍，在州县两级环保部门设立“两代表一委员”环境直通车工作室，将各级党代表、人大代表、政协委员按行业、界别混合编组，深入各行业、各地区做政策“宣传员”、群众“联络员”、矛盾“调解员”和部门“监督员”，形成了以州委五人督察组、市县督察委、专家组等不同力量交叉督察、明察暗访的督察格局，逐步建立社会力量参与环境保护和生态建设“大监督”工作机制。同时，全面开启第三方环境预评估和第三方环境治理措施。在州内工业园区、工矿区、自然保护区和所有排污企业主动开展环境风险第三方评估，对评估中发现的问题，及时编制整治方案，引进有实力、有担当、有经验的生态污染环境第三方治理机构迅速整改，消除环境隐患。对所有排污企业强化监督管理，在污染物排放口、尾矿库、渣场等部位安装视频监控，24小时监控运行情况，对各工业园区、重点矿山企业、尾矿库、自然保护区等敏感区域利用无人机等开展不定期空中巡查，强化监管力度。截至目前，全州累计检查工业企业及建设项目6420余次，对261家违法违规企业下达责令改正决定书。对辖区内50余家企业突发环境事件应急预案备案，20家企业完成环境污染责任保险工作。

（四）筑牢底线思维，完善生态文明建设考评机制

州委、州政府和各市县行委分别深入环境问题整改点，现场召开以“坚定四个意识，扎扎实实推进生态环境保护”为主题的专题民主生活会，深刻检查生态环保工作推进和落实情况，深入剖析存在的问题和产生问题的根源，提出整改方向及措施。与此同时，海西將生态环境保护责任落实工作作为“一把手工程”和当前头号任务抓实抓好，将生态环保工作纳入“4+3”责任内容，即：与党风廉政建设、意识形态工作、“三基”建设、维护稳定和民族团结四项主体责任和改革发展、生态保护、安全生产三项重要责任打包。并与各地区、州直各相关部门签订了《海西州落实生态环境保护责任书》，实现年度环境保护目标“一票否决”。建立环保“黑名单”惩戒机制，对存在生态环境保护责任落实不到位、多次违规、发生重大环境事件等轻型企业，列入环保“黑名单”，及时向社会公布，纳入社会惩戒体系，依法依规从严惩处，且两年内不得参与海西州内新的项目建设、资源开发、生产经营管理活动等。完善重大环境举报热线、微信、短信、网络邮箱受理平台，对举报属实的重大环境污染违规行为，给予线索提供人奖励。

二、制约海西生态文明建设的瓶颈

当前，海西已进入“经济增长换档期”“结构调整阵痛期”和“前期刺激政策消化期”。“三期叠加”已经成为当前及今后较长时期海西经济发展的重要阶段性特征。在全面建成小康社会的决胜阶段，海西将继续面临创新能力不够强，部分行业产能过剩，企业效益下滑，资源約束趋紧，生态环境恶化趋势尚未得到根本扭转等不平衡、不协调、不可持续的突出问题。其主要表现在：

从历史的角度来看：海西州位于青藏高原北部，平均海拔3000米，年平均气温4℃，年平均降水量177毫米，常年干旱、多风、少雨，是典型的高原大陆性气候。这些特征表明，海西资源环境总体上处于较差的状态，除矿产资源较为丰富外，其他资源多处于禀赋不足的状态，生态环境非常脆弱。海西自建州以来，由于生产力水平相对比较低，科技水平不高，优秀人才匮乏，为了生存不得不向大自然索取资源来解决温饱问题，加之我们对生态环境保护重要性的认识不足，不够系统，过度索取所需资源使得环境的自我修复能力超过了其自身的限值和违背了自然界的发展规律，过度排放、肆意开发自然资源超过了环境的自净范畴。此时，仅仅依靠自然环境的自我修复已经不能使环境得以恢复，对环境污染和资源开发的“欠账”相比之下较多，导致生态不断恶化，各类污染物不断增多，超过了环境对污染物所承受的最高限度和容纳能力，生态系统面临不可逆转的结构性变化和功能性退化。

从制度建设的角度来看：建州初期，由于相关政策、法律、制度不完善，缺乏治理环境经验，没有探索出系统的生态文明建设思路。直到1973年8月，第一次全国环境会议在北京召开，并通过了《关于保护和改善环境的若干规定》（试行草案），我国才逐渐开始正式环境立法和生态建设，但对此规定落实的力度也不是很大。党的十八届三中全会对中国特色社会主义生态文明建设进行了新部署，强调要用制度来保障生态文明建设，对生态文明制度进行了构建，用制度来推进和保障生态文明建设，并写进党的重要会议文件中，这在中国共产党的思想史上属于第一次。同时，从四个方面对“加快生态文明建设制度的建立完善”进行了详细的部署：一是从自然资源保护方面，要健全自然资源资产产权制度和用途管理制度。二是生态保护方面，要划定生态保护红线。三是从自然资源使用方面，要实行资源有偿使用制度和生态补偿制度。四是从生态环境管理方面，要改革生态环境保护管理体制。

从资源开发利用的角度来看：随着西部大开发战略推进，当初由于对生态文明建设宣传力度不够，未能全面调动民众和社会组织参与生态文明建设实践，致使人为破坏导致自然灾害频发（盲目开垦、超载放牧、滥采滥挖）。加之人类活动的足迹增加，环境问题受人类活动的影响也逐渐增大，能源资源的开发极易使环境遭到破坏和进一步恶化，加大了生态文明建设的难度。

从现实的角度来看：尽管海西州在生态文明建设方面采取了一系列新举措，启动了一系列保护工程，取得了一定的成效，但也存在一些棘手问题。一是现存经济结构和发展方式，生态保护与建设工程的规划、设计、实施和可持续发展方面仍存在不少弊端。二是当前资源能源短缺、水污染、空气污染、土壤沙化日益严重。三是对环保中的不作为现象和乱作为行为的问责惩处力度不是还很到位。四是对环保科研、生态治理资金的投入相对不足，企业也不注重对生态文明建设的资金投入和技术研发。五是生态文明建设相对缺乏先进生产技术支撑，人才引进和培养重视不够等。

三、积极推进海西生态文明建设的对策建议

生态文明建设是实现海西经济社会持续发展的重要基础，是一项复杂而艰巨的历史使命，资源节约、环境保护等方面的厉行不能仅依靠道德方面的约束，必须有一套系统完备、科学规范的制度体系，以制度为依托来推进生态文明建设目标的实现。落实生态文明建设任务，更重要的是让生态修复、国土空间优化、资源节约、环境保护为海西经济社会发展的内在要求，把生态文明理念贯穿政治建设、经济建设、文化建设和社会建设等方面。

（一）加强组织领导，强化宣传力度

生态文明建设不是一朝一夕所能完成的事，是一项长期的工程，通过组织领导和宣传教育，让每个人都清醒地认识到，生态文明建设功在当代、利在千秋，将生态文明优化的理念内化于心，外化于形。要以高度的责任感和使命感，牢固树立底线思维、红线意识，绝不可去触碰。要始终把生态文明建设放在突出的重要位置，正确处理好经济发展、企业生产与生态建设的关系，划定并严守生态红线和环境底线，强化节能减排和环境治理，推进绿色低碳循环发展的理念。同时，要广泛开展节约型机关、绿色家庭、绿色学校、绿色社区和绿色行动等活动，倡导群众生活方式简约适度、绿色低碳，养成不奢侈浪费和合理消费的好习惯。最终形成一个节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，还自然宁静、和谐。

（二）建立健全生态文明建设评价指标体系

构建生态文明评价指标体系，有利于把握海西生态文明发展水平，及时发现生态文明建设进程中存在的问题和不足。目前，海西发展主要以第二产业为主，占总GDP67.5%，但资源利用率、环境治理水平显然处于落后水平，在发展工业的同时需要关注生态建设问题，应在现有城镇布局的基础上进一步集约开发、集中建设，重点规划和建设资源环境承载能力相对较强的中心城镇，提高综合承载能力，加强中心城镇的基础设施建设，保持生态系统完整性。要按照海西各地区资源环境禀赋、经济发展规模、城镇化、工业化发展所处阶段，其面临的资源环境约束和生态文明建设过程中的挑战等不同，找准生态文明建设切入点，对海西生态文明建设进程进行科学、客观评价。构建评价指标体系要结合生态文明建设的层次性和差异性，制定更为系统、具体、科学的差异化生态文明建设评价体系。在指标体系的构建中，应当考虑科学性与客观性、定量化与可操作性、权威性与典型性、区域独特性等原则。指标体系应从生态文明基础指数指标、生态文明建设指数指标、“一票否决”思想三个子系统，从生态基础、国土空间优化，资源管控、环境保护行动、绿色转型发展、生态制度、红线指标等七个二级子系统构建生态文明评价指标体系。

（三）建立健全生态文明制度体系，强化生态保护红线

生态文明制度体系有效与否关系到海西经济社会和资源环境協调程度。生态文明制度体系建设使生态文明建设进入法治化、制度化和有序化轨道。为此，要进一步改革完善环境治理基础制度，转变环境保护部门角色，从“督企”转向“督政”，对环境质量未达到要求的企业要有罚则，并与生态补偿资金、实施财政奖惩等挂钩，建立调动改善环境质量积极性、主动性的政策机制。

从目前看，对环境保护而言，企业存在“先污染—再惩罚—再治理”的不合理的管理模式。这种模式在治理生态和环境修复中，不利于海西生态文明建设推进。对执法力度而言，环境保护部门没有独立的执法权力，执法过程中出现尴尬的局面。对此，只有建立健全生态文明制度体系，实行严格的制度，才能为生态文明建设提供可靠的制度保障。

（四）树立生态文明理念，积极推行绿色发展理念

绿色发展要求在发展中秉承绿色环保理念，发展非但不能破坏环境，还要促使环境更加健康。绿色发展突出强调“绿水青山就是金山银山”的科学发展理念，绿色发展必须坚持生产方式绿色化、生活方式绿色化发展。党的“十九大”指出，加快建设绿色生产和消费的法律制度和政策导向，建立健全绿色低碳循环发展的经济体系。绿色转型发展应重点关注绿色产业格局的形成以及绿色发展制度机制的完善。为此，要根据海西生态环境和资源气候特点及生态承载能力大小等，选择适合区域发展的生态农业、生态旅游等生态产业，用生态化的生产方式转变原有产业发展模式，提高其生态物质文明水平，保护好生态环境。要努力寻找保护生态环境与经济稳定增长之间的平衡机制，在确保经济增长带来益处的同时，尽量消除其给生态环境带来的潜在威胁。要着力推进绿色产业发展进程，淘汰落后产能、化解过剩产能，对于高能耗、高污染、安全隐患突出的落后产能逐步淘汰，可借助“一带一路”倡议，谋求“走出去”，化解产能过剩。

（五）加强人才智力保障，完善考核评价体系和责任追究机制

人才是支撑生态文明建设的第一资源，也是海西经济社会发展中稀缺的资源，通过百人计划、创新人才千人计划、高技能人才万人计划平台，引进生态文明建设方面的专业人才，大力培养本土环境保护方面的专业人才。同时，要逐步将生态保护红线评估结果和“一票否决”纳入各级党政领导干部综合考核评价体系，强化落实政府及相关部门负责的刚性要求。必须要彻底转变观念，一定要把生态环境放在经济社会发展评价体系的突出位置，进一步完善环境质量考核问责机制。坚持事前防错、事中纠错和事后容错的原则，建立健全激励和纠错机制，划清容错界限，对因不可预知因素主动揽责涉险、勇于创新积极担当的干部造成的过失，各级党委政府客观认定，为各级干部营造一个想干事、能干事、干成事的良好工作环境。对生态环境保护工作不重视、不到位，经批评教育仍无悔改表现的失职渎干部，以及决策严重失误，发生重大事故、事件的，造成严重生态危机的人员，严厉问责和追究其相关法律责任。