减排成本趋同使排污权交易受阻——吴健教授访谈

◎张 栋

排污权交易是一种已经得到广泛验证的污染治理和有效配置环境资源的政策手段。我国也很早就开始了对排污权交易的探索，2007年，国家财政部、环保部和发展改革委批复了江苏、浙江、天津、湖北、湖南、内蒙古、山西、重庆、陕西、河北和河南等地开展排污权交易试点。试点至今，大多数地区的试点情况仍然处于叫好不叫座、交易不活跃的状态。针对于此，我们采访了中国人民大学环境学院吴健教授，以飨读者。

吴健，中国人民大学环境学院副院长、教授，环境和资源经济学系系主任。著有 《排污权交易——环境容量管理制度创新》等著作。

记者：排污权交易作为一种污染控制手段，如何理解它的原理？

吴健：排污权交易是一个典型的基于经济学理论设计的政策安排，排污权交易最早是从美国开始应用，是一个完美的经济学理论的实践。

关于污染治理的经济手段，有两个重要的理论思路：庇古税和科斯产权方案。

庇古认为，污染问题源自外部性，污染造成外部损害，增加社会成本，但污染者并不承担这种后果和成本。因此只要对排放污染的行为征税，令税率等于污染所造成的边际外部损害，就能使外部性内部化，从而使排污者的私人成本等于社会成本。在税收的刺激下，企业降低成本的愿望和努力最终会降低社会成本。对污染征税，也被称为 “庇古税”，也就是为污染制定一个价格。

科斯认为，在交易成本为零的前提下，只要资源的产权明晰并且允许交易，市场都可以自动实现有效率的资源配置，让资源流向价值最高的用途。1968年，美国经济学家戴尔斯首次提出了针对排污权的明确的政策方案，通过法律体系，将排污的权利规定为一种产权——利用环境容量资源的权利，让市场对排污权定价并对排污权进行有效率的配置。之后排污权交易在美国被广泛应用于大气和水体污染的治理中，其中最有名的案例就是 “酸雨计划”。

相比于上述经济手段，政策制定者往往倾向于使用命令控制的手段，通过法规直接限制或者禁止排污，效果直接明确，易于执行。但是，通过法规和行政命令直接管控污染，无法使作为一种生产要素的排污权流向最有用的领域，所以在经济上是缺乏效率的。

电厂排放。

记者：您能否介绍一下美国的 “酸雨计划”？

吴健：事实上，在排污权交易的思想提出后经历了理论界多年的酝酿和争论，之后也经历了政策实践上不同形式的尝试和应用，这些争论和实践形成的成果和经验，最终被吸收进了 “酸雨计划”，使之成为排污权交易的一个经典案例。

1990年美国国会通过的 《清洁空气法》修正案中，提出了 “酸雨计划”，目标是到2010年美国的二氧化硫年排放比1980年水平削减1000万吨。 “酸雨计划”分两个阶段在电力行业实施排放总量控制和交易政策，第一阶段是1995年到1999年末，263个重点排放源要比1980年减排二氧化硫350万吨，第二阶段是2000年到2010年，限制对象扩大到2000多家，包含了规模在2.5万千瓦以上的所有电厂，最终实现减排1000万吨。

计划的核心是二氧化硫的排放许可，许可总量是有限的，并将逐步削减以达到1000万吨的目标减排量。许可按一定规则分配给参加计划的电厂，并可以完全自由交易，排污企业可以购买许可来满足排污需求，也可以自行减排。超量减排形成的剩余许可可以出售，也可以存储备用。计划还建立了公开的拍卖市场，以保证价格透明，并且降低交易成本；同时，排放许可还允许任何人购买，环境组织和普通公民甚至可以购买排污许可，从而使其退出市场。

“酸雨计划”开始实施之后，迅速形成了活跃的排放许可交易市场，大量的许可在不同排放主体间进行了交易；许可的买卖价差很低，每吨不到2美元，反映了交易成本实际非常低廉。整个计划减排效果显著，尽管其生态改善效果存在争议，也需要更长时间才能逐步显现，但计划对减排的经济成本影响则十分清晰。在“酸雨计划”之前，美国工业界估计二氧化硫的平均减排成本在1000美元/吨左右，美国环保局也预测减排成本在750美元/吨左右。而在“酸雨计划”实施之后，代表社会平均治理成本的二氧化硫排放许可交易价格最高仅达到212美元/每吨，最低仅69美元，尽管存在多方面因素，但也非常显著反映出在排污权交易的条件下，污染的社会平均治理成本远远低于预期。

记者：排污权交易适用于哪些类型的污染，或者说具备哪些条件的污染才能采取排污权交易的治理办法？

吴健：排污权被交易也就意味着排放行为从一个地方、一个排放者转移到了另一个地方、另一个排放者。排污权交易适用于哪些污染物，主要关乎一个问题，就是这种污染物所产生的影响是否对排放的时间和空间点位敏感，也就是说以不同的时间规律、在不同的点位进行排放是否产生不同的影响，以及有多大不同。

比如二氧化碳是均匀混合吸收性污染物，其产生的影响与排放地点没有关系，在哪排放都可以视为是一样的，对交易也就没有限制，可以完全自由地进行交易。所以二氧化碳排放权交易理论上可以设计成全球性交易体系。但这样的污染物并不是普遍的。各类空气污染物需要区别不同情况。

温室气体排放是排污权交易体系最适合的应用场景之一。

比如美国的 “酸雨计划”，提出的原因是当时美国很多地区出现水体和土壤的酸化，形成大规模的生态系统破坏。造成问题的主要是高架源排放的二氧化硫，在高空经过化学变化形成酸性物质，然后随着大气环流形成区域性的酸沉降。所以 “酸雨计划”针对的对象主要是电厂。

与高架源排放相对，低架源的问题相对复杂。低架源排放直接在低空弥散，对人群健康造成影响，对排放点位非常敏感。比如发生过光化学污染事件的美国南加州地区，主要污染物是汽车排放的氮氧化物，污染问题主要存在于局域地区，交通主干道和交通密集区，污染严重、扩散气象条件不好的地区，污染也严重。这种条件下，就把整个地区划分为若干个子区域，进行分区交易，或者根据排放对各个区域的空气质量影响，确定不同区域之间的交易规则和折算率，要求在有风险的地理区域按照高于1∶1的比例交易等，例如某地的1吨排放权，也许交易后就变成了0.8吨。

相对于大气污染，水体污染会更加复杂。不同的水体特征和扩散条件不一样，有流动的河流，也有相对静止封闭的湖泊。水体污染物的排放权交易首先肯定是流域性的，然后还需要根据不同水体特征的不同水质模型，去确定交易的折算率。

总体来说，政策设计首先是针对具体的问题。但不论如何设计，排污权交易的目的都是在环境目标约束下，给排放主体更多的灵活性，从而以更低的社会成本去实现环境目标。在排污权交易中，环境目标始终都应该是第一位的。

记者：不同的污染问题需要不同的政策体系，那么具备哪些条件的污染问题才可以被设计进交易体系之中？

吴健：任何一个政策设计都有它的适用范围。排污权交易最重要的基础是产权。如果没有清晰的可分割的产权，也就无从进行交易。可以被纳入排污权交易的污染源，需要有清晰的排放主体，排放行为是可监测、可记录、可核查的。比如化肥、农药等农业化学品，难以通过监测确定排放者是这家农户，还是那家农户，其所造成的污染又具有长期性、积累性、隐蔽性的特点，也就难以采用交易体系。当然环境经济学的政策工具箱中还有其他政策工具，比如通过税收提高农业化学品的使用价格，减少用量，或者补贴，购买有机种植等保护性行为。

任何政策的采用都是有成本的，排污权交易采用与否很大程度上取决于交易成本，例如监测、记录、核查等，交易成本越低，适用性也就越好。

记者：排污权交易在我国很早就有探索，2007年就开始了大范围的试点，但至今还没有真正推广，问题在哪？

吴健：首先，一项产权要有价值，那么它必须是稀缺的。具体到排放权，可以排放污染物的权利要想有价值，排放权的总量必须是稀缺的，还必须基于可信的监督和执法。如果企业超排了，但是没有有效监督，不会被处罚，那企业就继续超排，没有必要去买排放权。第二，我们会购买一个物品，必定基于一个前提，不同人生产这个东西的成本要有差别，而且这种差别必须大于交易成本。减排成本高于排污权的价格，企业才会购买，成本低于价格，企业才会出售，也就是说排放权交易存在的前提是不同的排放主体在减排的成本上要有足够的差别。

但是我国很多的其他政策行动已经使得各排放主体之间减排成本越来越趋同，比如30万千瓦以上的电力机组已经全部被强制要求安装了脱硫设施，结果是一致的减排技术，使企业之间的减排成本差异减小，也就减小了交易的空间。在我国，强制性的行政命令手段采用起来效果立竿见影，推行也很容易，但强制性的减排措施是高成本的，同时也把所有企业一起推到了相同的高成本水平上，不同主体的减排成本越趋同，就越没有交易空间了。过度的行政性强制手段已经整体性、强制性地让社会支付了较高的减排成本，所以通过市场手段降低减排成本的空间也就很小了。

记者：除了不同减排政策之间的不协调，我国在排污权交易的政策实施上还存在什么问题？

吴健：排污权交易引入我国，在执行上存在不少偏差。比如 “十二五”期间，在各地广泛采取的做法是 “环境资源有偿使用”。地方政府更关注的是排污权的有偿分配，而不是企业之间是否有真实的交易。排污权初始分配，可以是有偿的，但有偿分配一般也是拍卖形式，以发现市场价格；也可以是无偿的，政府完全不从中获取收入，很多国家的排污权初始分配确实也是采取这种无偿分配的形式。重点不在这里，不在排污权的初始分配 （一级市场），而是如何进行二级市场的设计和建设，让排污权交易起来。政府的关键职责不在于出售排污权，而是做好监督、记录、核查，为排污权市场运转提供基础条件。排污权交易体系的目标是既要达到减排效果，也要通过市场合理配置环境资源，降低减排成本，初始分配是否有偿，并不影响这些目标的达成，市场交易能不能活跃起来，监督、记录、核查是否严格完善，才是关键。

很多地方实际上把排污权执行成了一项行政性收费，这就与排污权交易的初衷背道而驰了。