从国监委的设立谈司法体制改革的合宪性

杜宇航 吉首大学 湖南 吉首 416000

当谈到依法治国的命题时，首先想到的是宪法作为国家大法的重大作用，因此，必须从宪法意义上来界定司法体制改革的内涵。实际上，司法体制创新必要明确宪法的基本精神和法律规定的要义，不仅要做到改革有法可依，而且还应当坚持依宪改革和依法改革。

一、司法权与宪法的关系

1、司法权的合法需要宪法作为保障。

近现代意义上的宪法，其基本精神规定为对国家及其所设立政府职能的表述和维护国民权利的行驶和义务的履行两个方面，国家和公民是作为宪法关系中的重要主体而存在。在国家方面，对国家权力进行合理配置作为宪法的一个重要功能，在世界各国的法律法规中都有相应的表述和阐明。其实，宪法作为政权合法性的根据，一切国家的公权力都必须把法律法规作为最基本的合法性要求，从某种意义上说，宪法之外是没有权力的。宪法主要用于应对国家权力的调控，对国家权力的归属、分配及限制等作出规定，因此人们习惯将宪法称为“权力之法”。

宪法主要从横向和纵向两个方面来对国家权力进行配置，横向上针对的主要是形成权力间的分工和相互制约，纵向上针对的则主要是调整中央和地方的关系，表现为立法、行政、司法三权分立的局面。其中，司法权因其自身独有中立性、终极性等特点，在国家权力中有其独特的地位，不仅可以“定纷止争”，而且对于保障国家权力在法治轨道中运转以及发挥国家权力机关间的制衡作用上具有不可替代性。因此司法权是一项非常重要的权力，它的设置、运行以及在与其他国家权力的关系上，都离不开宪法为其提供根本的合法性依据。

2、宪法为司法改革设定价值取向

在宪政的大背景下，司法权可以说是由所宪法所规范的国家权力体系的重要组成部分，司法权的实现又与司法权的运行是否独立息息相关，那么把司法独立作为司法体制改革中的最基本价值取向是有理有据的。纵观历史，司法独立制度在英国开始兴起时，由于国家权力的分工尚未成熟和完善，此时的司法权作为一项独立的国家权力的要求并不被当时整个的权力结构所接纳，直到近代宪法诞生以后，有了“三权分立”原则的引导，司法权的独立性终于得到了宪法上的确认。回顾以往我国有关方面的研究，司法的独立性虽然也被视为司法改体制革的一项价值目标，然而其更多是从一般法律意义上而言，并不是从宪法层面上来理解司法独立针对司法体制改革的独特贡献，因而司法独立作为司法改革基本价值取向的目标和地位还有待加强。

3、宪法有助于规范司法体制改革过程

回顾过去我国司法体制改革经历的漫长的历史进程，也在实践中总结了不少经验，扮演“主角”的往往是各级法院，尤其是最高人民法院，由法院做出的对社会影响较大的改革实践有主审法官制、追究责任制等，基于此容易让人产生司法体制改革似乎仅仅只是法院内部事务的错误判断。我们需要清醒的认识到制度改革已经迫在眉睫，司法制度是政治体制的不可或缺组成部分，法院只是其中很小的一部分，法院自我改革还不足够。其次，在确定司法体制改革权的归属上，有两种主张，第一种是在法律制度内的做调整性改革，意味着让一些现有法律的规定更为具体，同时让法律为规定的事项得到明确，这样看来这一类改革没有彻底的打破既有的法律规定，更不可能使宪法的界限得到明确。第二种是在宪法的基本精神内的创新，只能通过修宪才能获得合法地位，唯独凭借我国根本制度确定的机关才能作出决策，单纯依靠司法监察机关自主解决是不可取的。

二、司法体制改革具体制度构建中的合宪性问题——以国监委为例

1、增设国家监察委员会之后的国家权力结构述评

从国家权力级别来说，国监委必须和国务院、法院、检察院级别相同才能发挥它对其他国家机关监督权的作用。其次，把监察委员会的级别界定在全国人大及其常委会之下的也是具有合宪性的，有利于维护整体稳定，不致造成国家权力结构的激烈动荡。国监委应当在宪法、法律框架内展开工作，并且不享有超越宪法法律的特权，其与国务院、 法院及检察院在反腐败审查中有法律联系也仅仅是因为这些国家机关及其公务员有僭越、违反宪法、法律职权范围之举。因此，相比于原有的国家权力监督体制机制，国监委的出现并不会把国家权力结构置于违宪的风险动荡之中，反而其相关设置能有效弥补原有的国家权力监督体制的不足，与籍由法律规范来调控国家权力的“法治反腐”的精神实质相契合。

2、宪法法律缺位与监察权失控

国家监察委员会及其公职人员的职权行为完全可能出现权力恣意和权力失控的情况， 具体原因包括：

（1）新设的国家监督委员会的地位和职权目前没有宪法、法律依据，是监察权失控的主要因素。 现行 《宪法》 是没有监察委员会的法源的，目前依靠 《试点方案》 《试点决定》 去监督其他国家机关及公务员的职权行为，的确欠缺合宪性和正当性地位。此外，在没有宪法、法律依据的前提下，即便在试点地区，监察委员会在行使监督职权时也极有可能发生监察行为失范，甚至滥用监察权乃至侵犯公民合法权益的情形。很难成法治与制度反腐的战略目标。

（2）新增的国家监察委员会与其他平级的国家机关的权力界限缺乏法律规制，这是监察委员会权力可能失范的直接原因。在整合了纪检监察、行政监察以及检察机关等与反腐败有关的专门机构以后，国监委专门负责保障并监督国家监察权的规范行使，并对其负责，因此其与其他国家机关之间的权力界限亟需基本法律给予明文规定；国监委的调查、 讯问、 侦查等监督手段，也应当本法律给予严格规制，目前只有一些试行规定，尚无一个强制性的法律规则对其规范，这就给实施监察权行为留下了一个法律制度漏洞。