论新形势下突发事件应急机制改革

刘世扬 上海政法学院 上海青浦 201701

突发事件，自古有之。自然中，有风雨雷电、地震海啸等灾害；社会中，有安危存亡，治乱的危机。人类与各种灾害祸患斗争历史悠久，防灾应急的思想源远流长。例如：《周易》：“安而不忘危，存而不忘亡国，治而不忘乱。是以民可安，国家可保。”《左传》：“居安思危，思则有备，有备无患。”《礼记》：“凡事预则立，不预则废。”

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出了促进国家治理体系和治理能力现代化，深入推进依法行政，加快建设法治政府的任务与目标。《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》更是提出了法治政府要创新社会治理，提高公共突发事件防范处置和防灾救灾减灾能力。

目前，我国已经形成了以《中华人民共和国突发事件应对法》、《突发公共卫生事件应急条例》、《重大动物疫情应急条例》、《电力安全事故应急处置和调查处理条例》等法律、行政法规、规章以及大量政府规范性文件相结合的应急管理法律制度，实现了政府应急管理领域规范化、制度化、法制化。

一、建构政府常态职能与应急职能的整合

（一）行政环境与行政职能

事物的存在和发展都是在一定的环境中进行的，政府职能的履行受到自身和客观环境的的限制与约束，从而使政府职能履行的实效受到行政环境的影响。行政环境，是指直接或者间接作用、影响行政主体及其活动方式、活动过程的所有外在因素的综合。行政环境具有客观性、多样性、复杂性。行政职能，是指政府依法对国家政治、经济和社会公共事务进行管理时所承担的职责和任务。行政职能反映了政府管理活动的内容和基本方向，决定了政府的规模和管理方式。 行政环境的变化可能导致行政职能的间歇性性转化。

按照不同的标准，可以把行政环境划分为不同的类型。以行政环境是否发生危机性以及危机程度的不同为标准，行政环境可被划分为常态行政环境、低度危机冲突环境、中度危机冲突环境、高度危机冲突环境和极度危机环境五种。 在第一种和第五种行政环境中，政府是以单一体制进行管理和运行的，即在第一种环境中，政府进行常态化的单一管理，在第五种行政环境中，政府完全放弃常态管理体制而转向应急性的单一管理体制，例如战时军事管制体制等。在第二至第四种行政环境中，因为危机发生的时空有限，影响不大，政府采取双重管理，即常态管理与应急管理双轨并行制。

（二）常态职能与应急职能

政府常态职能是政府最基本职能，是政府在常态行政环境下，即社会秩序相对稳定条件下，依法对国家事务和社会公共事务进行管理的行政职能。政府常态职能具有一般性、稳定性、全局性。

政府的常态职能体系一般包括基本职能和运行职能。政府基本职能强调政府的职权范围，即“做什么”。党的十八大首次提出了推进中国特色社会主义事业建设的 “五位一体”总体布局，则我国政府的基本职能相应包括经济职能、政治职能、文化职能、社会职能、生态职能五个方面。政府的运行职能强调政府“怎么做”，是实现政府基本职能的方式、方法和流程，具体包括政府的决策、计划、组织、协调、控制、监督六个方面的职能。

政府应急职能具体是指政府为了有效应对和解决突发事件，对突发事件风险进行事前监测与预防、事中处置与控制、事后重建与纠正的动态过程与机制。政府应急职能具有复杂性、应变性、风险性。

根据《中华人民共和国突发事件应对法》的有关规定及体系安排，政府应急职能体系主要包括预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建四个方面的内容。一般来说，按照突发事件发生的时间顺序，政府应急管理职能分为事前、事中、事后三个阶段的职能。事前阶段以监测与预防为主，全面推进建设政府突发事件监测预警系统，不断及时完善政府应急管理的“一案三制”即应急预案，政府应急管理的体制、运行机制和法制，着力支持突发事件应急战略物资储备以及增加应急风险预算准备等。事中阶段以处置与控制为主，有效组织协调一切可利用资源进行救援，最大限度减少损害，防止事态扩大和次生、衍生事件的滋生。事后阶段以重建与纠正为主，恢复社会发展秩序，总结突发事件应急经验，完善政府应急职能。

（三）政府常态职能与应急职能的整合

政府的常态职能与应急职能不是割裂分立的，政府行政环境的复杂性决定了政府常态职能与应急职能整合的必然性。

政府常态职能是政府应急职能产生的前提和基础。一般而言，行政常态环境占据社会生活的主流，政府常态职能带有一般性、稳定性、全局性的主导地位。突发事件是在常态环境中突发的，进而启动政府的应急职能。此外，政府应急职能应是政府履行常态职能进行理性设计的产物。

政府应急职能检验并提高政府常态管理水平。突发事件通过考验政府应急职能进而检验政府在行政决策、行政组织、行政协调、行政执行、行政公开等常态职能的能力和水平，可以促使政府不断改进和完善政府常态职能，带动提升政府应急职能以便更好地应对突发事件。

政府常态职能与应急职能在主体、范围等方面存在交叉关系。政府常态职能与应急职能不是重合、包含（于）、对立矛盾关系，而是交叉关系。二者存在共性，但又有各自的特殊性。特殊性是由其所处的行政环境决定的。总之，政府的常态管理与政府应急管理并不是截然分开的，两者往往相互依赖、相互影响。

在政府的常态管理与政府应急管理状态下，二者的服务主体都是人民政府，服务对象都是人民群众，在本质上都是“为人民服务”。政府的常态管理与政府应急管理都来自同一个政府主体，在法制、体制、机制高度统一融合的基础上，将政府的常态管理与政府应急管理通过制度上的融合与创新，实现政府的常态管理与应急管理的高度整合，无缝衔接，并通过相应的协调机制，实现政府的常态管理与应急管理的一体化协同与联动，以共同应对和解决常态或应急状态下的各类事件。

加快建设法治政府，整合政府常态职能与应急职能，对实现国家治理体系和治理能力现代化，推动经济、政治、文化、社会、生态等方面安定有序发展，具有深远意义。

二、完善城市应急联动系统建设

2006年6月26日国务院出台了《关于全面加强应急管理工作的意见》，明确指出“加快国务院应急平台建设，完善有关专业应急平台功能，推进地方人民政府综合应急平台建设，形成连接各地区和各专业应急指挥机构、统一高效的应急平台体系”的要求，这对于推动法治政府建设，实现政府治理能力现代化具有重要意义。

城市应急联动是一个城市治理现代化的重要标志，是保护人民生命财产安全，维护社会秩序稳定的重要手段。城市应急联动系统就是通过整合各种城市应急资源，由政府统一调配、联合实施行动，为社会公共安全提供强有力的保障。城市应急联动系统在应对突发事件、处理紧急事态中起着不可忽视的作用。因此，完善城市应急联动系统建设有着极为重要的现实意义。

（一）完善应急法律体系建设，编制城市应急联动预案

科学完善的法律规范体系是城市应急联动系统得以有效发挥其作用的根本性制度保障。应急法律体系应当以宪法规定为前提，以中华人民共和国突发事件应对法为基本法，以相关的部门应急法和实施细则及针对某一独立环节的特别立法、特别条款等构成一个完整的体系。增强应急法律的针对性和可操作性，制定具体的实施细则、办法，尤其是制定紧急行政程序性法律规范。

城市应急联预案是行政机关应对突发事件的有计划有步骤的实施方案，是行政机关应急联动的行动指南。为了建立完善的城市应急联动体系，各地应当成立城市应急联动预案编制工作组，在《国家突发公共事件总体应急预案》的基础上，自上而下地编制本地区的城市应急联动预案。在预案编制过程中，充分运用公众参与、专家论证、风险评估等决策机制，保障预案编制的民主性与科学性。

（二）创新应急联动体制，理顺联动运行机制

联动体制创新是城市应急联动系统建设的关键。随着社会发展，新情况新挑战不断出现，地方各级政府根据属地的实际情况对应急联动的管理机构设置进行了一系列的调整和创新，不同地区采用的体制模式各不相同，各有利弊。城市应急联动系统的体制创新，要综合考虑现有各种因素的影响，如政府的财政能力、城市的区域范围、城市的网络化水平等。

城市应急联动的运行应当有效地整合、协调政府各部门、各区域的应急资源，从全局出发打破部门、区域利益，弥除各部门条线分割、各自为政的影响，建设高效的应急指挥中心，强化指挥中心的领导权威，筑造强有力的指挥协调枢纽。

（三）依靠高新技术手段，建立应急联动信息平台

科学技术是第一生产力，充分利用各种高新技术手段，依靠技术支持城市应急联动系统的研究和创新，及时规划与筹建统一协调、高效便捷、安全可靠的现代化城市应急联动信息平台。通过建立信息平台以整合现有条件下应急联动运行机制，充分发挥各种应急资源的优势，更好应对突发事件。

（四）加强联动理念宣传，培养应急联动人才

城市应急联动理念与以往政府各个部门、区域单独应对突发事件的模式有着很大的区别，应当加强城市应急联动理念的宣传，提高政府各部门对应急联动的认识，在应急演练中营造应对突发事件城市应急联动的氛围，深化对有关应急联动理念的理解，加强应急培训以提高政府工作人员在应急联动中的工作素质。

城市应急联动系统建设的关键在于人才。政府应当抓紧应急联动人才库体系建设，不仅在常态职能中充分发挥应急联动人才的作用，而且应当通过各地人才交流和培训机制，不断提高本地区应急联动整体水平。同时，为了确保突发公共事件发生时，更好地应对突发事件的工作，充分利用各行各业的应急管理人才，可以把分散在各部门的人员编成若干个紧急应对队伍，当发生突发事件时，这些队伍按照预案有条不紊实施救援和处置。

总而言之，随着社会的不断发展，科技水平的不断提高，城市应急联动系统在应对突发事件的实践中不断发展完善，一定会在未来的城市发展中发挥越来越重要的作用。

三、扩大社会参与的渠道和机制

突发事件不仅是对政府能力的挑战，更是对社会整体能力的综合考验。特别是在市场、政府和公民社会形成的三足鼎立的时期，政府管理已由过去的单一治理模式转向共同治理模式。[张维平著，《政府应急管理—“一案三制”创新研究》，安徽大学出版社2010年1月版。] 在当今社会发展的转型时期，仅靠政府力量是很难做到突发事件应对的高效、快速与便捷，而各类非政府组织、群众自发性组织以及公众自身的突发事件应对的风险意识、预防能力和水平成为制约政府应急管理水平的重要因素。

《中华人民共和国突发公共事件应对法》第6条明确规定了“建立有效的社会动员机制，增强全民的公共安全和防范风险的意识，提高全社会的避险救助能力”的社会参与机制。扩大社会参与的渠道和机制，有利于行政机关整合各种突发事件信息的来源渠道，提升政府应急决策的可信度和可行度；同时，各类型社会力量可以通过自身应急事件运作，对政府应急管理提供力所能及的支援。所以，应急事件的有效预防和处置，需要政府依法履行职责，更需要全体社会成员集思广益，积极参与。

（一）完善社会公众参与的主体制度

目前我国突发事件应对中，政府处于主导地位，培育多种类型的社会参与主体以及完善各主体之间的协调机制成为突发事件下应对各类风险的重要途径。

1、拓宽社会参与应对突发事件的主体

社会公众参与的主体首先是公众个体，个体参与是公众参与的基础。公众个体参与一般可分为个人参与和临时公众组织两类。个人一般是指有关听证会中的公民代表等。临时公众组织是指社会群体因为临时的共同利益诉求而联结在一起的，如社区成员、志愿者组织成员等。社区承担着该居住区域内的部分社会职能，社区自治逐渐成为一种重要的治理模式，社区成员在居住区域内发挥着不可忽视的作用。志愿者组织是比较常见的一种社会公众参与形式，一般都具有自愿性、无偿性、服务性等特点，志愿者一般是指自愿进行社会公共利益服务而不获取任何利益、金钱、名利的活动者。例如，在2008年汶川地震中，志愿者组织发挥着不可忽视的作用，通过募集款物，提供资金和物质帮助，在灾区现场进行各种专项救援和服务等，为应对抗震救灾贡献了重要力量。

此外，常见的社会参与主体还有非政府组织、专家队伍等。非政府组织弥补了国家和市场难以涉及某些方面的缺陷，在现代社会中往往发挥着政府难以充分发挥的作用。专家作为在某一特定学科领域里有深入研究的人员，在提高社会公众参与的科学性、专业性，提升重大事项决策的质量方面有着不可替代的作用等。例如，在制定应急预案、灾后重建方案等方面，专家通过自己的专业知识，弥补政府在应对突发事件领域的不足。而在某些社会热点问题上，专家也可作为社会公共利益的维护者，提出自己的独到见解，更好地维护社会公共利益特别是弱势群体的权益。

2、形成各参与主体之间协调机制，推动各参与主体规范化法治化建设

拓宽社会参与应对突发事件的主体，形成各参与主体之间的协调机制，充分发挥各主体的作用并将其制度化、规范化、法治化。在应对突发事件的过程中，政府处于主导地位，应当通过协调使各个社会参与主体处于法律可控范围内。

各社会参与主体参与突发事件范围、权利义务以及行为方式应当在法律规定的范围内进行。根据《突发事件应对法》的规定，各社会主体仅限于参与突发事件处理过程中，突发事件的启动与终结应当以官方文件为根据。与此同时，逐步完善我国的行政合同法律规范，政府与各参与主体之间签订有关应急保障的协议，各社会参与主体按照这些协议帮助政府储备、运输救援物资，这样做有利于减轻政府负担，保障应急救援物资的供应。在法律层面上，协议一方面明确了双方的权利义务，另一方面可以保护各参与主体的合法权益。

（二）建立健全社会参与的程序性制度

1、健全信息公开制度

信息公开是有关行政法基本原则程序正当原则的基本制度之一，也是社会公众参与应对突发事件的重要制度。有关突发事件下政府信息公开原则、条件、程序、范围、权限、法律责任等内容，不仅适用《政府信息公开条例》的有关规定，而且应当适用《中华人民共和国突发事件应对法》等应急法律规范的有关规定。一般来说，就应急条件下政府信息公开范围主要有两个方面内容，一是发布有关突发事件的真实信息；二是澄清有关突发事件的虚假信息。政府在突发事件条件下进行信息公开应当确保信息公开的及时性、真实性、客观性以及全面性。

行政机关应当及时有效地保障相关信息的真实性。在突发事件发生后，社会秩序陷入混乱，社会危机此起彼伏，社会整体或部分的正常进程全部中止或部分中止，此时行政机关应当及时介入，防止事态扩大和次生、衍生事件的滋生。所以行政机关应当及时对掌握的信息进行公开，指导社会公众规划行为，预防风险，保护生命财产安全。

行政机关应当切实保障信息的客观性。客观性在于没有倾向性、不偏不倚、保持自身立场的中立，即仅限于事件描述。突发事件后，由于信息闭塞，可能导致各种与客观事实相悖的谣言四起，严重干扰行政机关领导各项工作进行决策，引发社会公众恐慌心理，造成次生危机。所以，行政机关应当将所掌握的突发事件信息向社会公布，保持信息的客观性，确保政府的公信力与权威性。

行政机关应当保障信息公开的全面性。根据我国政府信息公开条例等有关规定，我国政府信息以全面性公开为原则，选择性公开为例外。但是，由于突发事件下政府信息公开与常态下政府信息公开的条件不同，行政机关应当对信息公开的全面性予以裁量，对相关敏感的信息做慎重的处理，一切以有利于社会公益的最大化为准绳。

2、完善公众参与渠道与途径机制

近些年来，社会参与机制一般包括听证会、座谈会、公众调查等。可是在目前我国的应急管理体制中，对于这些参与机制的设定并不完整，只是分散于各种规范性文件中，所以，完善社会公众参与机制，应当在现有机制基础上，整合相关法律规定构建社会公众参与机制体系。

听证会、座谈会等是常见的社会公众参与形式，例如《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》明确规定了推行重大行政决策听证制度建设，对听证的范围、程序、听证代表的条件等进行原则性规定。

随着互联网及新技术的发展，公众调查逐渐成为社会公众普遍的参与形式，例如行政机关建立官方微信号、网站等征询社会公众对有关事务的建议。这种参与方式有操作性强、简便快捷、成本低等特点，使得社会大众也乐意参与调查。

此外，非政府民间组织如民众自发组织的救援队伍通过直接参与的方式，在历次突发事件中发挥了一定作用，拓展了社会参与的形式。随着社会治理体系和治理能现代化，社会公众参与的内容、形式会不断得到丰富与发展，这对于应对突发事件有着重要意义。

（三）建立完善社会参与的监督体系与法律救济途径

社会公众参与应当在法律监督下进行，完善法律监督体系建设，确保社会公众参与依法有序进行。随着时代发展与技术进步，网络媒体的在社会舆论方面发挥着越来越重要的作用。在突发事件下，媒体可以把事态发展、政府措施及时向社会发布，为公众参与提供了信息基础，更重要的是媒体的参与有助于监督政府及公众的行为。因此，社会公众参与需要加强媒体监督。

在突发事件应对过程中，不可避免的存在国家权力与公民权利的冲突。在社会公众参与越来越普遍的现代社会，只有形成有效的救济制度才能保障社会公众参与制度的有效运行，使公民得以有效参与应对各种突发事件。

党的十八届四中全会明确提出“增强全社会尊重和保障人权意识，健全公民权利救济渠道和方式”的要求，这对于保障公民权益，推进社会参与法律救济具有重要意义。一般而言，社会参与法律救济的基础是私人救济。私人救济一般包括民法、行政法、刑法实体或程序等方面的救济途径，例如可以根据我国现有的民事诉讼、行政诉讼或者刑事诉讼等手段保护私人权益。此外，对于有关社会公共权益的损害，可以通过公益诉讼的方式予以保护。

注释：

1.张永桃主编：《行政学》，高等教育出版社2009年版，第80页。

2.王浦劬《防治“非典”时期的政府双重管理问题分析》，《北京大学学报(哲学社会科学版)》2003年5月第3期。

张维平著，《政府应急管理—“一案三制”创新研究》，安徽大学出版社2010年1月版。