政府应该何时购买图书馆服务——一个成本效益分析框架

(中共漯河市委党校图书馆，河南 漯河 462001)

1 引 言

2018年1月1日实施的《中华人民共和国公共图书馆法》规定：“国家采取政府购买服务等措施，对公民、法人和其他组织设立的公共图书馆提供服务给予扶持。”通过政府购买向社会公众提供图书馆服务是图书馆服务供给的新机制，这为图书馆服务供给机制创新提供了法律保障，受到了业界的广泛关注。如李国新认为，政府购买图书馆服务的立法旨在将引导和鼓励社会力量参与确立为我国公共图书馆事业发展的基本方针，是《公共图书馆法》的重要的历史贡献之一；吴建中提出，社会力量参与图书馆服务供给是大趋势，在大多数情况下通过政府购买或与民间合作提供公共服务产生的效率会更高。由此可见，效率标准成为人们对政府购买机制寄予厚望的根本原因，即“政府出资、契约管理、评估兑现”的图书馆服务新供给机制有助于优化图书馆服务服务资源的配置。但政府购买机制提升图书馆服务供给效率的主张遭遇诘难，全球著名智库罗马俱乐部分析了政府购买包括图书馆服务在内的公共服务失败的众多案例，发现的问题包括成本超过收益、垄断、不公平、欺诈和腐败、削弱民主与参与等。当理想的政策设计可能遭遇非预见性结果，凸显在我们面前的问题是：政府购买图书馆服务是否能以同样的资源投入产生更多更好的服务？政府购买机制的效益与成本的关系如何确定即政府应该何时购买图书馆服务？本文尝试以效益成本分析作为工具，分析政府购买图书馆服务成本效益的结构关系，以期为政府购买图书馆服务提供借鉴。

2 文献评述与分析框架

2.1 文献评述与研究问题

作为一种将政府和市场两种资源配给机制结合起来实现图书馆服务供给的政府购买机制，从政府购买公共服务以来就形成了“效率论”和“成本论”各执一端的主张。公共选择理论家布坎南的“俱乐部物品”理论和奥斯特罗姆的“公共池塘资源”理论打破了公共产品或公共服务只能由政府提供的思维定式，为政府、市场和社会主体参与供给公共产品提供了理论基础，他们认为公共服务应该由政府提供但政府未必就一定亲自生产；肇始于20世纪80年代的新管理运动在此基础上进一步主张建立在绩效上的合约、竞争、市场激励以及放松管制，强调民营化、绩效评估、战略性计划以及其他一些管理主义方法；其出发点是区分公共服务中三个基本的参与者即消费者、生产者、提供者(或安排者)；其基本的政策建议是，利用市场工具和管理主义方式改革政府供给公共服务的方式，将“把掌舵和划桨分开”，其中，“掌舵”是指公共服务供给的决策和供给，而“划桨”是公共服务的生产。在图书馆服务供给领域，以合同外包、政府补贴、特许经营、使用者付费制和福利券等政府工具为内容的政府购买图书馆服务的兴起，“效率论”也在这种形势下高歌猛进。如美国、德国、英国、澳大利亚和瑞士等利用政府购买模式发挥市场主体和社会主体作用提供包括图书馆服务在内的公共文化服务，并为此出台了一系列法律和公共政策。在国内，无锡新区政府、广州市南沙区政府、芜湖市镜湖区政府、合肥市包河区政府和广州增城市新塘镇政府向企业购买图书馆的运营和管理服务，北京朝阳区朝外街道文化服务中心、东城区体育馆路街道向公益性民办图书馆购买图书馆专业性服务。李国新认为，这一实践有助于实现服务提供主体和提供方式的多元化，对公益性文化事业单位内部机制改革形成倒逼机制，激发竞争动力和内部活力，从而改善服务效能，提高服务质量，增强公共文化服务发展动力。效率机制从微观层面分析政府、社会公众、公共图书馆或提供商围绕图书馆服务供给的互动关系，效率机制为理解政府购买图书馆服务提供了简洁明了的解释，政府购买图书馆服务可望使图书馆服务资源有效配置成为一个重要共识。

与此相对，成本巨大且蕴含风险的“成本说”伴随着政府购买图书馆服务的始终。凯特尔认为在政府购买公共服务中存在着“需求方缺陷”和“供给方缺陷”；以此理论为基础，马晓军发现，在政府购买图书馆服务过程中，存在着服务的边界难以划定、政策目标在多级代理中错位、获取市场信息的困难、复杂的委托代理关系致使监管失灵等“需求方缺陷”，以及图书馆服务市场不完善、市场主体竞争水平低、寡头价格联盟等提供商存在着“供给方缺陷”以及切割型购买对公共图书馆发展造成的挑战。逆向合同外包即“政府将已经合同外包的公共服务收回而重新由政府设立的机构进行提供”成为后民营化时代的新动向，究其原因就在于政府购买机制过于理想化的理论预设根本无法落实，而且政府购买实践中出现了大量的诸如无序竞争、权力滥用、监管缺失、公众反对、腐败以及劣质公共服务等现象；这一现象在政府购买图书馆服务过程中也同样存在，如美国政府购买图书馆服务过程中，大量图书馆合同外包实践由于运营成本上升、服务水平下降、雇员身份转变困境、透明度不足、监管和评估困难等原因，外包合同被终止或收回。国外的研究表明，政府购买过程中可能形成政府购买合同越来越倚重“大提供商”或“提供商垄断”；邓银花的研究证实了在国内同样存在这种情况，在一些地区，受图书馆服务技术性和专业性的限制，在政府购买时可选择的提供商余地不大，提供商形成了事实上的区域垄断。

上述研究表明，在政府购买图书馆服务过程中，“效益论”和“成本论”各执一端，而分别忽视潜在的成本和效益。事实上，政府购买的现实是大部分的购买活动并非“效益论”所秉持的政府以最小的成本而获得图书馆服务的“帕累托最优”，也没有如“成本论”所主张的因蕴含风险而全部失败。对公共服务供给机制进行成本效益的分析是公共制度安排的重要基础，如布坎南认为选择特许经营或设立专门性机构实现公共服务供给，对预期成本和获益的评估是制度选择的前提。由此可见，深入地分析政府购买图书馆服务的效益和成本关系具有重要的理论和实践意义，它有助于确定政府在向社会公众供给图书馆服务过程中，何时应该选择政府购买机制而何时仍选择政府设立的公共图书馆，是购买决策提高购买绩效的基础和依据。

2.2 成本效益的分析框架

围绕判定政府应该何时购买图书馆服务，研究者提出了划分购买边界或范围的视角，如通过市场成熟度、公共政策性质和图书馆服务性质，或政府购买图书馆公共服务权的内外部边界等理论模型对购买或不购买作出评判。本文拟采用效益成本比率(Benefit cost ratio，简写为R)即政府购买图书馆服务的效益(Benefit，简写为B)与付出的成本(Cost，简写为C)之间的比率，作为评判政府是否购买图书馆服务的标准，它既是政府进行购买决策的重要依据，也反映了政府购买的质量。“3E”即经济(economy)、效率(efficiency)、效果(effectiveness)评估政府购买公共服务绩效的通行标准，本文将效益定义为政府购买图书馆服务带给政府和社会公众经济的、效率的和效果的状态；将成本定义为政府为购买图书馆服务所投入的公共资源的总和，包括为图书馆服务支持的人力、物力与财力等公共资源以及为完成购买活动所产生的交易成本。由此可以得出，政府购买图书馆服务的效益成本比率的基本公式是：R=B/C，效益成本比率情形可以分为：1)R>1；2)R=1；3)R<1。一项理性的政策是获得“社会效益”最大化的政策，即政府应该选择社会效益最大限度地超过社会成本的政策。同样，政府购买图书馆服务应该实现效益大于成本或至少等于成本，这是政府购买图书馆服务的基本出发点。接下来的内容，将进一步分析政府购买图书馆服务的效益和成本结构，为寻找提升政府购买图书馆服务效益成本比率提出对策性建议。

3 政府购买图书馆服务的效益和成本结构分析

3.1 政府购买图书馆服务的效益结构分析

3.1.1 直接效益与间接效益。政府购买图书馆服务所产生的效益包括直接效益与间接效益，由于购买效益具有独特的价值，使政府购买活动具有了相对于政府通过设立公共图书馆垄断图书馆服务的优势。直接效益是指相对于公共图书馆垄断性地提供图书馆服务，社会公众通过政府购买更好地满足了图书馆服务需求，图书馆服务的质量、效率和效果都得到提高；间接效益主要表示政府购买活动产生的正外部性，即政府购买活动带给了政府供给公共产品方式和效率的提升，给传统的垄断性公共组织带来倒逼效应和活力等效果，如支娟所指出的，政府购买图书馆服务推动了政府转变职能，创新了服务方式，降低了运营成本，提升了资源利用效率，激发了公共图书馆活力，提升了服务品质，使社会公众的文化需求得到有效满足。可以说，直接效益揭示了政府购买图书馆服务力求实现的政策效果，是进行政府购买决策的直接动因；间接效益反映了政府购买图书馆服务所追求的政府自身转型和图书馆服务供给机制变革的政策目标，二者共同构成了实施政府购买图书馆服务的正当性和合法性。根据政府购买图书馆服务的效益成本比率的基本公式是：R=B/C，本节的分析表明，在政府购买成本一定的情况下，伴随着直接效益与间接效益的增长，效益成本比率也随之扩大，即政府购买图书馆服务的效益与效益成本比率形成了正相关关系。

3.1.2 效益结构分析。已有的实践和研究表明，与企业经济效益的可计量不同，由于公共财政支出的特性，政府购买图书馆服务的效益更多的是难以计量的社会服务效益、政府改革效益和合法性效益，本文将这三种效益看做政府购买图书馆服务的效益结构。一是社会服务效益，即政府购买活动实现了图书馆服务高效供给，缓解了社会公众日益增长的高品质图书馆服务需求与不平衡不充分的图书馆服务供给之间的矛盾。研究发现，公共图书馆面临着投入不断增长而产出服务效益却普遍低下的矛盾，究其原因在于现行体制下图书馆在管理上缺乏自主权和行之有效的绩效评估体系、监督管理制度，长期以来形成的组织内部等级式职能化管理模式缺乏改善服务和提高效益的动力。而政府购买公共服务的倡导者强调责任机制、产出结果和绩效评估，实现政府间的责任分权，采用市场化的管理理论、技术和工具，引入市场机制以改善竞争为特征的公共部门管理新途径。这种更加注重经济、效率、回应性、均等化和责任制等目标的政府购买机制有助于提升图书馆服务的社会服务效益。二是政府改革效益，即政府购买机制有助于提升政府运作的效率，转变政府供给图书馆服务的方式。政府购买图书馆服务意味着政府从图书馆服务的提供者、组织者、生产者(通过设立隶属于己的公共图书馆)、监管者等全能型身份转向提供者和监管者，使得政府从微观的繁杂性图书馆服务生产活动中摆脱出来，从宏观层面专注图书馆服务的提供和监管，实现从“垄断包办”到“市场购买”的转变、从“养人”向“养事”的转变，使进一步厘清优化了政府、社会与市场的关系。三是合法性效益，即维护社会秩序和政府执政合法性的问题。产生高效益的政府购买活动可以实现三重目标：一是实现图书馆服务普遍化均等化，使社会公众特别是弱势群体享受到优质高效的图书馆服务，有助于增强政府执政能力的信任和认同。二是有助于激活图书馆服务市场主体活力。通过政府购买活动培育管理规范、充满活力的图书馆服务市场是繁荣文化市场的重要方面，彰显了政府推动社会发展的能力。三是通过政府购买活动实现对各类图书馆服务市场主体的有效引导和管控，使市场主体始终沿着正确的方向发展。

3.2 政府购买图书馆服务的成本结构分析

3.2.1 生产成本与交易成本。政府购买图书馆服务实质上是利用公共资源通过市场机制交换图书馆服务的过程，它本身需要付出相应的成本才能实现，政府购买图书馆服务的成本是政府通过购买机制实现图书馆服务供给所消耗的各种公共资源。按照新制度经济学的观点，实现一种产品或服务的交换包含生产成本和交易成本，前者是生产服务的成本，后者是为完成一项交易而消耗的成本，包括合同签订的事前成本和事后成本，前者包括草拟、谈判和确保合同履行所付出的成本，后者包括不适应、讨价还价、建立和运转及保证成本。在政府购买收益一定的情况下，伴随着生产成本与交易效益的增长，效益成本比率也随之缩小，即政府购买图书馆服务的成本与效益成本比率形成了反相关关系。但实践中，效益成本比率与成本的关系并非线性关系。一方面，根据经济学的规模效益即由于生产规模扩大导致的平均成本下降，当政府购买的图书馆服务保持在适度规模的时候，图书馆服务的承接商可以实现平均生产成本下降而维持交易成本的基本稳定，这样有助于降低政府购买成本，扩大效益成本比率；但当政府购买规模的扩张达到特定规模，可能出现边际报酬递减效应，即随着一种可变要素投入量的连续增加，它所带来的边际产量达到最大值后开始递减，而且交易成本随着组织规模的扩大随之增加，效益成本比率会随着成本的增加而降低。在政府购买实践中，保持适度的购买规模并控制事前和事后的交易成本是优化图书馆服务供给、转变政府职能的重要途径，但如果购买规模不当或交易成本过高(如市场不成熟、过失、寻租、违约及监督等造成的)，则可能导致“购买失灵”，损害政府公信力和合法性。

3.2.2 成本结构分析。根据上述分析，政府购买的成本包括生产成本和交易成本。图书馆服务无论是通过公共图书馆生产还是通过政府购买机制进行生产，都需要付出一定的成本，生产成本始终是存在的，而且最终都是由政府通过公共资源进行支付。研究表明，在环境复杂、社会差异性需求增多以及政府精力和能力有限等多重因素作用下，将图书馆服务的安排和生产区分开来，政府在图书馆服务安排中“负总责”，以保证服务供给的有效性和公平性，通过购买的方式让其他社会组织发挥其专业性和灵活性负责生产图书馆服务，有助于提升图书馆服务供给的效率。这构成了政府购买图书馆服务的重要依据。但马晓军认为，交易成本是决定政府购买总成本小于公共图书馆服务的总成本的决定性要素，据此它通过分析八种图书馆服务交易类型，认为有的类型由于交易成本过高不适宜采用政府购买机制，而仍应由政府设立的公共图书馆进行供给。事实上，政府购买机制是基于交易成本在“政府内部生产”还是“市场化”之间的权衡，交易成本可以看做是一系列制度成本，包括信息成本、谈判成本、拟定和实施契约的成本、界定和控制产权的成本、监督管理的成本和制度结构变化的成本，包括一切不直接发生在物质生产过程中的成本；黄新华将政府购买中的交易成本看作包含信息成本、谈判与决策成本、争议成本、监督成本、寻租成本、违约与转换成本的公共服务市场供给产生的“摩擦力”。据此，本文将政府购买活动所产生的交易成本分为搜寻成本、协商成本、失误成本、寻租成本、违约成本以及监督成本。

搜寻成本是指政府利用价格机制在市场上搜寻图书馆服务提供商所付出的成本，主要包括政府为此付出的搜寻、比较、甄别信息等所付出的公共资源和时间成本。协商成本政府与图书馆服务提供商就合同的签署进行谈判所付出的成本；合同签订后由于实际情况发生变化就合同条款的变更进行的谈判；出现合同争议引发的政府与提供商之间及其内部进行的协调等活动产生的成本。失误成本是由于政府工作人员或提供商由于在法律法规或合同框架之外的行为导致工作失误，造成了公共服务供给不能保证约定的质量或效率，或只能通过追加资源投入才能保持合同约定而产生的成本。寻租是利用资源通过政治过程获得特权从而构成对他人利益的损害大于租金获得者收益的行为。在政府购买过程中，Donahue认为整个合同承包的过程中都可能存在各种各样的操纵投标、贿赂、回扣等寻租腐败现象；政府主导谈判、内幕交易、不透明等问题，合同关系转化为依赖关系甚至政府为供应方所“俘获”的风险时刻存在。违约成本的情形包括：当政府违约时，提供商将面临大量的沉淀成本无法收回；当提供商违约时，政府必须处理由此引发的图书馆服务供给中断的成本，同时在搜寻其他提供商或者转交给公共图书馆来做此类服务，都会付出相应的成本。对于政府购买图书馆服务过程进行监督也需要投入一定的资源，监督成本主要包括对提供商履行合同的监督、对内部合同执行人员的监督以及社会公众对政府及提供商的监督所产生的成本。在上述成本中，搜寻成本、协商成本、失误成本和违约成本之间存在着关联，增加搜寻成本和协商成本有助于降低失误成本和违约成本，寻租成本和监督成本之间存在关联，增加监督成本有助于减少寻租成本。

4 结论与建议

对图书馆服务供给进行成本效益的分析是图书馆服务供给制度安排的重要基础。本文围绕判定政府应该何时购买图书馆服务，在评述有关政府购买公共服务以来就形成了“效率论”和“成本论”研究文献的基础上，以成本效益比率作为分析工具，分析政府购买图书馆服务成本效益的结构关系。政府购买图书馆服务的效益包括直接效益与间接效益，社会服务效益、政府改革效益和合法性效益形成了买图书馆服务的效益结构；政府购买图书馆服务的成本结构包括生产成本与交易成本，生产成本是最终由政府通过公共资源进行支付的生产图书馆服务所需的成本；交易成本分为搜寻成本、协商成本、失误成本、寻租成本、违约成本以及监督成本。对政府购买图书馆服务的效益和成本结构的分析为我们观察政府应该合适购买图书馆服务提供了一个基准，即只有政府购买图书馆服务的效益成本比率情形为R>1或R=1时，政府购买的决策才是合适的，特别是要尽可能地追求R>1的情形。这表明，要实现政府购买“物有所值”，其要义在于提高政府购买图书馆服务的效益成本比率，其实践要求在于以效益成本为准则，以最少的公共资源投入，获取优质高效的图书馆服务。

根据本文的研究，以下措施有助于优化政府购买图书馆服务的实践：一是优化政府购买的效益结构。要强化回应性和责任制，提升政府购买的社会服务效益。政府购买机制改变的是政府供给图书馆服务的模式，但没有改变政府供给图书馆服务的责任；在政府购买机制中，要强化购买过程的回应性，构建制度化渠道汇聚不同社群的图书馆服务需求作为购买决策的基础，为社会公众多样化需求的满足提供制度保障和资源保障；转变政府供给图书馆服务的方式提高政府改革效益，更加注重服务的效率效能和合同的有效执行。二是降低图书馆服务的生产成本。通过逐步扩大购买规模的方式使得提供商获得图书馆服务生产的规模效应，通过政府财政、税收和金融等扶持措施培育壮大、引导管控图书馆服务市场主体；建立科学合理的图书馆服务购买制度为图书馆服务市场主体参与政府购买放宽入口、降低门槛、清除障碍，探索建立图书馆服务市场准入负面清单制度，负面清单以外的业务各类市场主体皆可依法平等进入；引导图书馆服务提供商引进人才和打造团队提高核心竞争力，采用先进技术、管理经验提高服务生产效率。三是保障搜寻成本和协商成本减少失误成本和违约成本。建立信息交换平台，推动政府购买图书馆服务过程的透明化，使社会公众需求信息、政府购买信息和提供商参与招标、中标和履约过程的信息通过平台公开透明，使社会公众、政府和提供商之间的沟通协商渠道畅通，快速有效地收集和研判信息，协商处理各种分歧；完善合同的规范管理，明确图书馆服务的数量、质量、绩效、实施细则和违约责任等内容。四是保障监督成本减少寻租成本。构建政府购买图书馆服务服务的监督体系，完善覆盖购买全过程的监督网络。建立绩效评估机制，通过对提供商的履约能力进行及时有效的评估，构建“亲”“清”新型政商关系，促进图书馆服务市场健康发展。积极引入问责制度，激励政府官员以审慎和负责任态度从事图书馆服务购买工作，增大寻租和腐败的成本；探索建立第三方监管制度，维护监管的公正性和有效性。