文化体制改革实践中文化市场综合执法改革的可行性路径选择*

（山东省菏泽市文化市场综合执法局，山东 菏泽 274000）

文化市场综合执法改革于2004年开始试点，2009年全面启动，2011年底基本完成。2016年3月，在科学研判新形势下文化市场发展态势和管理形势的基础上，中办、国办印发了《关于进一步深化文化市场综合执法改革的意见》（以下简称《意见》），明确了文化市场综合改革的重要意义、总体要求和重点任务。可以说，《意见》是对综合行政执法体制改革中有关文化市场综合执法改革问题的补充与完善。面对错综复杂的改革实践，结合文化市场及文化市场管理的特性和具体实际，应以党的十九大精神为指引，深入贯彻落实中共中央、国务院有关文化市场管理和文化市场综合执法改革的工作要求，积极探索进一步深化文化市场综合执法改革的有效路径。

一、进一步深化文化市场综合执法改革的必要性

党的十九大报告指出：“要深化文化体制改革，完善文化管理体制，加快构建把社会效益放在首位、社会效益和经济效益相统一的体制机制。”当前，进一步深化文化市场综合执法改革、完善文化市场管理体制机制，是一项十分重要的工作。

（一）深化文化市场综合执法改革是党中央、国务院的明确要求

《意见》要求，高度重视文化市场管理问题，进一步整合文化市场执法权，努力提升文化市场整体监管效能和水平，并推动文化领域跨部门、跨行业综合执法。《意见》的出台，是对文化市场管理与发展思路的顶层设计，也是文化市场综合执法改革的纲领性文件。随后，湖北省委办公厅、省政府办公厅在全国率先印发了《关于进一步深化文化市场综合执法改革的实施意见》，明确指出保留市、县两级文化市场综合执法机构，同时明确了文化市场综合执法机构名称、人员编制性质、执法业务经费来源等。江苏省委办公厅、省政府办公厅则在《关于进一步深化文化市场综合执法改革的实施意见》中要求：“对错误理解中央文件的观点，要及时予以纠正；对违背文件精神的举措，要及时予以制止。”这些实施意见为文化市场综合执法改革提供了更好的路径选择可能和实践参考。

（二）深化文化市场综合执法改革是加强行业管理的客观需要

当前，各类新办文化企业增长迅速，文化市场经营主体大量涌现，文化市场日常巡查和监管任务日渐繁重；尤其是在商事制度改革后，大量有照无证文化经营单位的查处工作也转由文化市场综合执法机构承担。例如，对网吧的管理原来归属工商行政管理部门，商事制度改革后则由文化市场综合执法机构负责。同时，党委、政府又不断赋予文化市场综合执法机构新的职责和任务，文化市场综合执法机构除了要承担文化、新闻出版、版权和广播影视市场的日常管理与执法任务外，还要承担“扫黄打非”有关工作任务以及配合查处生产、销售、使用“伪基站”设备的违法行为。进一步深化文化市场综合执法改革、逐步加强文化市场综合执法工作，既是党委、政府赋予的光荣使命，也是形势发展的客观需要。

（三）深化文化市场综合执法改革是确保文化安全的必然选择

文化市场并不是普通的商品市场，不仅具有市场经济的属性，而且还具有特殊的意识形态属性；尤其是在当前，渗透与反渗透的形势依然十分严峻，意识形态领域的斗争依然异常激烈。对文化市场中违法违规经营行为和非法文化产品与服务的处理，不能单纯依靠市场经济的管理方法简单处置，而是要依靠市场经济和意识形态的双重手段管理。文化市场是意识形态管理的重要阵地，文化市场管理是维护意识形态安全的重要载体。文化市场综合执法工作必须要由专门的机构和具备相应能力的专业队伍负责，时刻不能放松对文化市场的管理，要进一步深化文化市场综合执法改革，保障文化安全和意识形态安全。

（四）深化文化市场综合执法改革是发展文化产业的重要保障

众所周知，文化产业是国民经济的重要组成部分。随着社会的不断进步和转方式、调结构的持续推进，文化产业对国民经济的贡献率也在日益提高。甚至在有些城市，文化产业已经成为当地的重要支柱产业、成为城市发展中新的经济增长点和经济结构性战略调整的重要支撑点。当前，文化产业发展势头良好，发展迅速，这一方面得益于国家宏观政策的支持，另一方面也得益于文化市场综合执法机构对文化市场管理工作的加强。各级文化市场综合执法机构积极组织开展文化市场日常巡查和专项整治工作，严厉打击文化市场各类违法违规经营行为，有序地维护了文化市场发展环境，切实保障了文化产业的健康稳定发展。要继续在政策上加大对文化产业的积极扶持，还需要进一步加大对文化市场的监督和管理力度。

二、在实践中形成文化市场综合执法改革的可能性路径

文化市场综合执法的改革路径多种多样，不一而足。在具体的改革实践中，不仅省与省之间存在着差异，同一个省内不同的地市以及同一个地市县区与县区之间也不完全相同。目前，比较常见的改革路径主要有四种：行业内综合执法，被纳入跨部门、跨行业综合执法，文化领域跨部门、跨行业综合执法，区域内综合执法。

（一）行业内综合执法

文化市场行业内综合执法是指在文化、广播影视和新闻出版（版权）等文化市场行业领域内实行综合执法。2004年8月，中办、国办转发《中央宣传部、中央编办、财政部、文化部、国家广电总局、新闻出版总署、国务院法制办关于在文化体制改革综合性试点地区建立文化市场综合执法机构的意见》，决定开展文化市场综合执法改革试点工作。2009年9月，中央宣传部、中央编办、文化部、国家广电总局、新闻出版总署等部门印发《关于加快推进文化市场综合执法改革工作的意见》，决定全面推进文化市场综合执法改革工作。到2011年底，全国副省级以下城市基本实现了文化市场行业内综合执法，并建立健全了文化市场综合执法各项协调运作机制。

以山东省菏泽市为例。2009年12月，菏泽市委、市政府决定整合文化、广电、新闻出版（版权）领域的行政执法职能，组建菏泽市文化市场综合执法局，为菏泽市政府直属事业单位，主要行使文化、新闻出版（版权）、广电等市场领域的行政处罚权，以及与行政处罚权相关的行政强制权和行政检查权。2012年11月，菏泽市委、市政府将“扫黄打非”工作领导小组办公室并入文化市场综合执法局，由文化市场综合执法局承担全市“扫黄打非”工作的日常性事务。在执法模式上，菏泽市文化市场综合执法局为授权执法模式，经山东省人民政府授权后在菏泽市相对集中地行使文化市场领域的行政执法职能。2014年底，菏泽市委、市政府将文化市场综合执法局由市政府直属事业单位调整为文化广电新闻出版局所属事业单位，机构职能等不变。

山东省济南、青岛、淄博、潍坊、德州、滨州、临沂等地市也都普遍采用了这种改革模式，解决了多头执法、执法主体不清晰、执法扰民、执法越位和执法缺位等方面的突出问题，极大地提高了工作效率，有利于各门类文化市场管理工作的开展和推进。基于管理效果突出和工作成绩显著，山东模式曾经受到社会各界的广泛关注，吸引着外省市的改革考察团多次到山东考察学习改革经验，中央电视台、人民日报等中央级媒体也曾经对这种改革模式及其所取得的工作成绩进行过宣传推介。

（二）被纳入跨部门、跨行业综合执法

2015年4月，中央编办印发《关于开展综合行政执法体制改革试点工作的意见》，确定在全国开展综合行政执法体制改革试点工作，并指出行业内综合执法，跨部门、跨行业综合执法，区域内综合执法等三种改革试点模式。2015年12月，中共中央、国务院印发《关于深入推进城市执法体制改革，改进城市管理工作的指导意见》，确定推进市县两级政府城市管理领域大部门制改革，实现管理执法机构综合设置。在具体的改革实践中，有些城市就将文化市场综合执法纳入跨部门、跨行业综合执法的改革范畴，相应撤并了文化市场综合执法机构。

以山东省胶州市为例，作为全国综合行政执法体制改革试点城市，胶州市先后整合了城市管理、环境保护、农业行政管理、土地矿产管理、畜牧兽医管理、食品药品监督管理、文化市场管理等领域的行政执法权限，组建了胶州市综合行政执法局；在街道办事处和镇一级，胶州市则成立了综合行政执法中队。综合行政执法中队实行市和街道办事处、镇双重管理，以街道办事处、镇管理为主的管理体制，在业务上则接受胶州市综合行政执法局的指导。目前，除了胶州市以外，山东省人民政府还先后批复了青岛西海岸新区（黄岛区）、滕州市、高密市、台儿庄古城、日照市（含所辖县区）、平度市、莱芜市等地相对集中行政处罚权、开展综合执法。在这些已经授权的城市中，除了莱芜市和平度市以外，其他城市的文化市场综合执法机构均被撤销，文化市场综合执法职能则被相应地划入新组建的综合行政执法机构。而且，根据有关部门的保守统计，山东省目前约有28%的市县区已经将文化市场综合执法纳入跨部门、跨行业综合执法改革的范畴。

综合行政执法体制改革是党中央、国务院的一项重大决策部署，符合当前形势发展需要，我们必须坚决贯彻落实。但在具体的改革实践中，要始终注意“综合”的度，坚持在合理限度内进行行政执法体制改革。这样可以整合执法资源，提高工作效率，在总体上也有利于相关部门、行业领域行政执法工作的开展。文化市场具有特殊的意识形态属性，撤并文化市场综合执法机构可能会弱化文化市场综合执法力量、边缘化文化市场综合执法工作，极易造成执法缺位或者是不到位，也极易危害国家的文化安全和意识形态安全。正因如此，将文化市场综合执法纳入跨部门、跨行业综合执法改革范畴的做法已经被有些省市叫停或纠正。

（三）文化领域跨部门、跨行业综合执法

《意见》首次提出了文化领域跨部门、跨行业综合执法的概念。所谓文化领域跨部门、跨行业综合执法，也就是在文化市场部门内或者是行业内综合执法的基础上，将与文化相关的旅游、知识产权等部门、行业的行政执法力量整合到文化市场综合执法机构，由文化市场综合执法机构集中行使这些被跨部门和行业的行政执法权。目前，全国采取这种改革模式的城市有很多，但具体方式却又各有特点。

以湖南长沙市和重庆市武隆县为例。2012年8月，长沙市人民政府下发《关于市文化广电新闻出版局和市知识产权局委托市文化市场综合执法局进行行政执法活动的通知》，决定将文化广电新闻出版局、知识产权局的相关行政执法职能委托给长沙市文化市场综合执法局行使。重庆市武隆县在文化市场领域也采取了这种改革模式。2010年2月，武隆县委、县政府将原县文化市场行政执法大队和县旅游执法大队整合，组建武隆县文体旅游执法大队，隶属于县文体旅游局管理，主要负责辖区内文化、新闻出版、广电、体育和旅游等领域违法违规行为的查处工作。长沙市文化市场综合执法局和武隆县文体旅游执法大队的不同之处在于，长沙市文化市场综合执法局实现了跨部门、跨行业综合执法，而武隆县文体旅游执法大队是在部门内综合执法的基础上实现了跨行业综合执法。

这种改革模式契合大部制改革和有关减政放权、精简机构的总体规划要求，符合党中央、国务院关于加强文化市场管理、推进文化市场繁荣发展的系列文件精神。同时，这种改革模式可以确保文化市场综合执法机构的相对独立，能够有效保障文化及相关领域市场的健康稳定发展。全面推广这种改革模式将是今后进一步深化文化市场综合执法改革的主要目标和方向。

（四）区域内综合执法

区域内综合执法是一种最彻底的综合执法模式。同一个区域内只组建一个综合行政执法机构，除了这个机构外不再保留其他的执法力量，区域内所有的行政执法工作都由这一个机构负责。作为行政执法力量的一个重要组成部分，文化市场综合执法机构不单独或者是相对独立地存在，文化市场综合执法工作则依托这一特定的综合行政执法机构履行。目前，这种改革模式主要存在于乡镇、街道一级，在地市级和县区级还没有成功案例。

以天津市滨海新区各街道办事处、镇和贵州省石阡县白沙镇、本庄镇为例。2014年8月，天津市滨海新区在18个街道办事处、镇相继挂牌成立了综合执法大队。这18个综合执法大队集中行使了13大类近300项的行政处罚权，基本实现了综合行政执法工作一个部门管全部和一支队伍管到底的目标。在管理体制上，综合执法大队由街道办事处和镇政府直接领导，同时在业务上接受天津市滨海新区城市管理综合执法局的指导。贵州省石阡县白沙镇、本庄镇等地也分别成立了镇级综合执法队，主要负责镇人民政府所辖范围内的行政执法工作，其工作人员则由县相关职能部门派驻或是由镇级相关职能部门抽调组成。虽然都是区域内综合执法，但两者相比却又各有特点。整体来看，天津市滨海新区各街道办事处、镇的综合行政执法体制改革模式相对稳固，贵州省石阡县白沙镇、本庄镇的综合行政执法体制改革模式则相对松散。

这种改革模式可以集中行政执法力量，整合行政执法资源，其积极作用显而易见。但这种改革模式并不适用于所有城市，仅适用于乡镇街道、旅游管理区或者是偏远的较小城市，因为在这些地方没有必要成立相对分设的行政执法机构，只需要一个综合执法机构就可以解决所有的问题；而在大中型城市，仅靠一个综合执法机构集中开展所有的行政执法活动则会显得力不从心，管理效果也会大打折扣。

三、进一步深化文化市场综合执法改革的可行性路径

当前，要进一步深化文化市场综合执法改革，比较可行的路径是加快推进文化领域跨部门、跨行业综合执法。要实现这一目标，就要继续实行文化市场行业内综合执法，并确保文化市场综合执法机构的相对独立。

（一）继续实行文化市场行业内综合执法

目前，在副省级以下城市，文化领域基本上实现了大部制改革的目标，无论是文化市场部门内综合执法，还是文化市场行业内综合执法，在工作范畴上基本是相同的。但是，部门内综合执法又有别于行业内综合执法。部门内综合执法是从大部制改革的角度来说的，是在行政管理部门内实行综合执法；行业内综合执法则是从行业领域的角度来说的，是在行业领域内实行综合执法。有的部门管行业，部门内综合执法也就是行业内综合执法，行业内综合执法也可以实现部门内综合执法；有的两个或几个部门同管一个行业，行业内综合执法可以实现跨部门综合执法，部门内综合执法则不能实现行业内综合执法；有的部门同时管理两个或几个行业，部门内综合执法可以实现跨行业综合执法，行业内综合执法则不能实现部门内综合执法。行业内综合执法是进一步深化文化市场综合执法改革的前提和基础。只有在实现行业内综合执法的基础上，才具备进一步深化文化市场综合执法改革的主体条件，否则进一步深化文化市场综合执法改革只能是纸上谈兵。

（二）确保文化市场综合执法机构的独立或相对独立

从机构设置上来说，独立或者是相对独立的文化市场综合执法机构，必须是一个独立或者是相对独立的部门或者单位。也就是说，文化市场综合执法机构必须具备独立的法人资格条件，并要有健全的组织机构、独立核算的财务等。从隶属关系上来说，独立或者是相对独立的文化市场综合执法机构，可以为同级政府工作部门或者直属单位，也可以由某一个政府工作部门代管。从职责履行上来说，独立或相对独立的文化市场综合执法机构，必须能够依法独立作出行政处罚，并能够对自身所做工作独立承担相应责任。之所以要确保文化市场综合执法机构的独立或相对独立，是因为一个行政执法机构如果连独立处理案件的条件都不具备，那么它处理案件的效率和公平、公正度就会受到影响。

（三）积极推进文化领域跨部门、跨行业综合执法

文化领域跨部门、跨行业综合执法是文化领域跨其他部门和行业，而不是其他部门和行业跨文化领域。文化市场综合执法机构是文化领域跨部门、跨行业综合执法改革的主体，其他部门和行业的行政执法机构是跨部门、跨行业综合执法改革的客体。也就是说，文化市场综合执法机构负责集中行使文化市场和被跨部门、行业的行政执法职能。一般来说，所跨部门或行业必须和文化相关或相近，在工作特点、工作思路、工作方法和工作内容等方面具有相通之处。比如，同属宣传文化系统的旅游、知识产权等部门的行政执法权就可以整合到文化市场综合执法机构，由该机构统一行使这些被跨部门和行业的行政执法职能。其他和文化市场完全不相关领域的行政执法权则不宜纳入文化市场综合执法机构来行使。

四、进一步深化文化市场综合执法改革的应对措施

随着综合行政执法体制改革的持续推进，文化市场综合执法机构有的已经被整合、有的即将被整合。针对各个城市不同的改革实际，应该采取不同的工作措施进一步深化文化市场综合执法改革。

（一）针对已完成文化市场综合执法机构整合任务的城市

这些城市大都是综合行政执法体制改革试点城市，或为全国性试点城市，或为各省市自身选取的省级试点城市。它们已经完成了跨部门、跨行业综合执法的改革任务，并实际上整合了文化市场综合执法职能，撤并了文化市场综合执法机构。具体来讲，从整体设计、方案制订到职能整合、机构撤并、人员划转等都已经改革到位，且已经步入了正常的工作轨道。一些城市已经获得了省级政府关于相对集中行政处罚权、开展综合行政执法的批复，还有一些城市仍在积极向省级政府申请授权批复的过程当中。对于这些城市，就要及时恢复文化市场综合执法机构建设，调整充实文化市场综合执法人员，建立健全文化市场综合执法机制。对于已经获得省政府授权批复的城市，也可以在新组建的综合行政执法机构设立一支专门的文化市场综合执法队伍，由这支队伍专门负责文化市场的具体行政执法工作。同时，这支队伍仍由综合行政执法机构管理，但机构规格要高于综合行政执法机构的其他内设机构。

（二）针对正在或即将整合文化市场综合执法机构的城市

这些城市的综合行政执法体制改革方案已经确定，并完成了向省级编制部门备案的程序。它们在改革方案中明确要求将文化市场综合执法纳入跨部门、跨行业综合执法改革的范畴，但囿于一些具体的问题还没有落实到位。比如，详细的实施细则还没有出台，机构职能还没有厘清，执法人员还没有到位，还没有启动综合行政执法体制改革，或者虽然启动了改革步伐，但还没有彻底完成改革任务，其文化市场日常监管工作仍然由文化市场综合执法机构负责。对于这些城市，就要及时纠正与《意见》不相符的认识，坚决停止将文化市场综合执法纳入跨部门、跨行业综合执法改革范畴的做法，切实将文化市场综合执法从跨部门、跨行业综合执法改革的范畴中剥离出来，继续保持文化市场综合执法机构的相对独立地位，并有效发挥其在维护文化安全和意识形态安全中的积极作用。

（三）针对尚在实行文化市场部门内或行业内综合执法的城市

这类城市不是综合行政执法体制改革试点城市，自身也没有盲目推进改革进程，而是采取了审慎的态度和稳妥的方法，逐步推进在行政执法领域的体制改革步伐。其中也不乏有一些等待观望的城市，它们参与综合行政执法体制改革的愿望并不迫切，积极性也不高，或是在等待上级部门的新要求，或是在观望其他城市的改革效果。对于这些城市，不可再效仿部分试点城市的做法撤并文化市场综合执法机构，将文化市场综合执法职能纳入跨部门、跨行业综合执法改革的范畴，而是要严格按照《意见》精神，在继续实行部门内或者是行业内综合执法的基础上，进一步深化文化市场综合执法改革，确保文化市场的行政执法工作由专业的行政执法队伍负责，并加快推进实现文化领域跨部门、跨行业综合执法，确保文化市场综合执法改革成为加强文化市场管理工作、促进文化市场繁荣发展的有效手段。

总之，综合行政执法体制改革的目的并不是部门的简单归并、或是执法力量的盲目整合，而是要使行政执法机构设置得更加科学合理，行政执法力量配备得更加务实高效。党的十九大进一步指明了深化文化体制改革、完善文化市场管理机制、促进文化市场繁荣发展的方向。在新形势下，我们要增强改革意识，明确改革思路，坚定改革方向，深入推进改革步伐，逐步探索文化领域跨部门、跨行业综合执法的有效方法，确保国家文化安全和意识形态安全，并推进实现社会主义文化大发展大繁荣。

注释：

①参见2017年11月30日由山东省文化体制改革和发展工作领导小组办公室下发的《关于全省文化市场综合执法改革进展情况的通报》。

参考文献：

[1]郭人旗.全国文化市场综合执法机构改革全面完成[EB/OL].http://www.chinanews.com/cul/2012/02-23/3692075.shtml.

[2]曹启鹏.文化市场综合执法改革山东模式的前世今生和未来[J].人文天下，2016（16）.

[3]赵首蕊.天津街镇综合执法改革实现“一支队伍管全部”[EB/OL].http://news.enorth.com.cn/system/2014/08/07/012069033.shtml.

[4]孙光军.白沙镇成立乡镇综合执法队[EB/OL].http://www.shiqian.gov.cn/xwzx/xzdt/201611/t20161115_1396373.html.

[5]罗兰艳.本庄镇成立综合行政执法大队[EB/OL].http://www.shiqian.gov.cn/xwzx/xzdt/201611/t20161115_1396156.html.