浅述PPP项目融资在国内外的发展

摘 要：简述英国、美国和日本PPP的特点和管理，并从污水处理、轨道交通、高速公路三个方面介绍国内PPP项目融资的发展。

关键词：PPP项目；融资模式；发展

DOI：10.16640/j.cnki.37-1222/t.2018.19.204

PPP是Private-Public Partnership的英文缩写，即公共民营合作模式，是指政府、营利性企业和非营利性企业基于某个项目而形成的相互合作关系的形式。PPP项目融资模式相对于更加成熟和应用更广的BOT项目融资模式，它克服了BOT存在的出资人承担风险过大、项目融资前期周期过长及利益各方冲突过大的缺点，其优点则在于将市场机制引进了基础设施的投融资，是一种以各参与方的多赢为合作理念的现代融资模式。

1 PPP项目融资在国外的发展

在发达国家，PPP项目融资模式的运用很广泛，既用于基础设施的建设，也用于非营利性设施的建设。

1.1 PPP模式起于英国

PPP模式起源于英国，在英国的运用也很成功。其最早应用在保障性住宅。PPP模式允许私营企业参与公共基础设施的设计、建造、融资、运营，充分利用了私营企业的经营管理经验、风险管理技术和市场创新能力。通过政府购买服务，由私营企业承担基础设施和公共产品设计建设和运营管理，通过使用付费和政府付费，投资人获得项目投资回报。近年来针对过去实践中出现的问题，不断创新改进，发展更为成熟，如政府参股使运用机制更为有效等，克服了旧PPP模式存在的成本管控不严、工程透明度不够等问题，提高了公共产品的质量和维护水平

通过推广PPP模式，促进了英国政府职能与角色的转变，减少了政府对微观事务的过度参与，政府采购的效率也得到提高。

1.2 美国的PPP形态多样

美国也是很早开展PPP项目应用的国家，以公路为例，允许公私合营建设高速公路，政府拥有公路资产，私人则根据合同持有服务区等，以从中获得经营收益。又以新亚特兰大体育场为例，发起人为州公共部门，项目运营者则为民营机构；资金筹集中私人投资占三分之二，公共投资只占三分之一；公共部门授与项目公司（运营者）文体活动优先举办权；授与运营者票价销售、广告餐饮、赞助冠名、停车管理等以提供盈利保障，经营成效是显著的。

政府针对不同的基础设施，应用了不同的PPP项目融资模式，如对已有设施，采用经营和维护协议；对已有设施的扩建，采用LBO（租赁、建设、经营）、BBO（购买、建设、经营）和扩建后经营整体工程并转移；对新设施，采用BTO（建设、移交、经营）、BOT（建设、经营、移交）、BOOT（建设、拥有、经营、移交）和BOO（建设、拥有、经营）。

1.3 规范谨慎的日本PPP管理

日本的PPP项目在世界上开展得也很早，项目分布也很广，教育（如图书馆）、福利（如医院）、环境（如污水处理）、城建（如车站）等行业都有，也许是这一原因，日本是亚州最早以法律规范PPP项目应用的国家。2000年以来，相继出台了系列法律政策保证PPP项目运行有章可循。尤其是对于PPP项目的前期工作，政府比较重视，态度比较谨慎。认为在项目实施前必须准确评估市场需求、项目公司的盈利能力和风险控制能力等，对前期工作中的评委会组建、合同规范化、评估透明度等，都作了详细的规定。对于风险过大、条件不成熟的项目，如公私合营不能节省财政资金、项目必须在短时建成、项目在文物保护范围内、项目遭到周边居民反对、项目招标缺乏竟争性等，政府会选择中断处理。因此，日本的PPP项目管理水平在世界上也是公认的。

2 PPP项目融资在国内的发展

2.1 污水处理PPP模式

我国的城镇污水处理PPP项目一般采用比较成熟和传统的BOT项目融资模式，即行政部门通过政府采购确定污水处理的服务者项目公司，项目公司通过项目契约取得经营权，项目完成建设并实际运营后，政府根据业务量和服务价格向项目公司支付污水处理服务費。

在这种模式下，投资人获得项目投资盈利主要取决于政府支付的服务费、项目公司的经营管理成本等。在项目中标时，一般也约定了政府支付污水处理服务费的标准。在这种情况下，项目公司的成本管控能力和风险控制能力等，就是污水处理项目获利的关键因素。在经营管理成本中，动力费和折旧费占70%左右，是成本控制的核心。而对于风险控制，则体现在业务量和服务价格的波动上。由于项目服务期一般较长，市场需求和物价水平必定会波动，考虑到这些因素，项目公司一般会与政府约定保底业务量，以及服务价格调整机制，以此确保投资人的可预期收益。由此带出的问题是，如何约定保底业务量和服务价格调整机制，将影响到投资人的吸引力（收益满意度）和政府的财政压力，这也许是这种融资模式的弊端。

2.2 轨道交通PPP模式

城市轨道交通工程的特点是一次投资巨大、经营成本居高、持续经营困难、盈利能力低下。因此其PPP模式往往采取私人资本与政府部门共同出资的方式，客观上也要求该私人资本应具备雄厚的财力和较强的融资力。其次，引入的私人投资，政府更加注重其项目建设运营经验和专业能力。而作为政府部门的合作伙伴，该私人资本方也会慎重考察目标PPP项目的投资收益率、政府部门的信誉与财政能力、投资环境与优惠政策等。一般情况下，轨道公司都会得到政府的财政补贴，以保证一定的收益率。在此基础上，政府再提供多种优惠政策和措施，如通过特许经营约定共担完工、价格、客流量和亏损风险，通过资产租赁约定等提供税收优惠、沿线土地开发等，以保证地铁项目的盈利性和吸引力。

国内城市轨道交通项目的PPP模式经过多年实践，较好地解决了地方政府的资金压力，并且通过引入先进合作伙伴，引入先进管理机制，打破了政府对于行业的垄断，提高了公共项目的管理效率和水平，促进了公共项目服务质量的提升。

2.3 高速公路PPP模式

当前，全国的公路交通建设任务依然繁重，高速公路建设需要巨量的资金投入，大量的投资规模与繁重的政府债务形成矛盾。PPP模式在高速公路建设中也得到推广采用。

高速公路建设点多面广线长，征地拆迁时间费用直接影响公路建设进度成本乃至质量。在PPP模式下，政府合作方基于项目公司的伙伴关系，可以发挥政府机构的优势，主要负责工程项目的前期工作，解决征地拆迁这一公路建设的关键基础性工作。项目公司则可以发挥其专业技术优势，负责工程项目的立项、可研、勘察、设计、施工和运营。由于在公路项目的计划阶段，对于建设所采用的技术设计方案已经确定，因此在施工建设过程中的技术创新应用会受到限制。在PPP模式下，有意向参与公路建设的私人投资可以有机会与政府机构共同商讨公路建设所采用的技术设计方案，从而可以有机会采用最新的技术成果。

在PPP模式下，政府也可以在建设和运营期内分别选取不同的民营机构，分别签订协议，发挥各自的优势，以解决不同时期的问题。如在建设期，与专业建设机构签订建设移交协议，专门从事建设管理工作，完成公路建设主体；在运营期，与项目公司签订经营协议，授与其特许经营权，负责高速公路的经营管理，并且项目公司再以贷款、租赁等方式融资进行项目投资，以经营收益作为还款保障。相反，在PPP模式下，民营机构也可以根据各自的优势，对照公路车流量、收费价格和特许经营期限，选择进入高速公路建设经营的不同环节。

由于高速公路投资期长，收益率低，项目公司仅靠特许经营期内的车流收入普遍难以保障投资人的获利。所以政府在PPP模式下一般都将多元化经营权授与项目公司，使项目公司拥有公路收费权、广告经营权、服务区经营权等，让其实施多元化经营，因此项目公司有机会发展成为既建设经营高速公路收费，又开发沿线土地项目，再投资物流、商贸、媒体等，使民营投资人的利益得到更多保障，也能反过来带动通行费增长，实现项目公司的可持续发展。

3 结语

PPP项目融资模式在国内外都取得了较好的发展，随着“一带一路”战略的实施，也必将广泛运用于我国参与的国外基础设施项目中，因此及时总结借鉴PPP项目融资在国内外发展的经验，并指导我国的PPP项目应用，使PPP项目在我国得到更广泛的应用，以更好解决我国在基础设施投融资的迫切性。

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基金项目：1.新世纪广西高等教育教学改革工程项目（项目编号：2018JGA352）；2.《广西广播电视大学2018年教师素质能力提升工作方案》。

作者简介：梁慕宇（1967-），男，广西玉林人，高级工程师，研究方向：工程管理、科技思想史。