企业境外所得税政策分析

2018-11-12刘格言

财经界·上旬刊 2018年10期

刘格言

摘要：运用完整的理性主义政策分析框架，以美国跨国公司为例，介绍企业所得税制中的属人税制体系的现状。从市场失灵的角度分析存在的问题。根据当前问题提供政策选项即备选方案——属地征税和消除递延。从政府层面、公司层面和政治可行性三个方面比较评估现行政策与备选方案的优缺点并给出政策建议。最后提出它对我国企业税制政策分析研究的启示。

关键词：企业所得税属人税制属地税制递延

美国跨国公司（MNC）的联邦税务处理面临一些问题。2017年底，历经数月的特朗普税改方案终于通过。主要内容包括将企业税由35%下调至20%，提高个税起征点、简化报税程序。预计美国未来十年减税1.4万亿美元。此次税改中还有一个关键性问题常常被忽视，就是由属人税制（Worldwide Tax System）向属地税制（Territorial Tax System）的转变。有证据表明，美国以往的属人税制为公司带来了大量经济效益。跨国公司在海外持有大部分投资和资产，以避免美国的高额企业税。尽管企业将在这一商业模式中获得了最高的经济效益，但它仍然带来了一些社会问题。对美国政府最直接的负面影响是，它将导致政府税收收入的巨大损失，增加联邦赤字的风险。此外，一些人认为，高企业税会损害就业机会，因为跨国公司将投资转移到海外，而不是扩大国内业务和就业。与属人税制和高所得税相关的问题可以归因于政府和跨国公司固有的信息不对称（Information Asymmetry）。另外，消除递延（Eliminating The Deferral）在税制改革中是可借鉴的。消除递延可以更好地为国内企业分配资源。这些公司将有更多的动机将海外取得的收益转移到国内。此外，它还可以帮助增加政府税收和就业。属地税制同样有可能增加税收，但从公司的角度来看，它也有一些缺点。

一、对美国国际税收的回顾

以往的美国国际税收更多的是基于属人体系，但不是一个纯粹的属人体系。这意味着，美国政府对跨国公司的国内外收入都征税。跨国公司应遵循美国法定税率，税率为35%（与州或地方税相结合，税率可能高于35%）。美国是经济合作与发展组织（OECD）的成员国，与其他成员国相比，它的税率是最高的。这种税收的另一个重要特点是，如果跨国公司想将其海外收入汇回美国本土公司，公司应该缴纳额外的税，这是美国和东道国之间的利差。例如，美国的跨国公司在中国拥有子公司，并获得了1亿美元的海外收入。中国的一般企业所得税税率为25%。如果该公司将这1亿美元的收入汇回美国。它将向美国国税局报告他们在海外获得了多少收入，以及他们必须为海外收入支付多少税款。然后，其子公司应向中国缴纳2500万美元的税款，这被称为“国际税收抵免”（Foreign Tax Credit）。为了达到35%的有效税率，公司将支付剩下的10%的税，这相当于向美国国税局支付1000万美元。然而，许多公司希望推迟支付在美国的税款，这被称为递延支付（Deferral）。如果公司将他们的海外收入投资于正在进行的商业活动，而不是将其汇回美国，他们可以暂时逃避美国的税收。根据CNBC的报道，美国公司持有外国投资资产约2.5万亿美元。在这两年里，这个数字增加了将近20个百分点。以苹果公司为例，CNN的一份报告显示，苹果在2016年的海外子公司拥有近215亿美元的资产，而在美国则只有1660亿美元。因此，基于这样的税收制度，美国跨国公司有很大的动力在那些税率较低的国家去扩张和投资他们的海外业务。

二、市场失灵

以上，我们可以知道以往美国的企业所得税制度对其经济发展有长远的负面影响。从国内市场的角度看，过多的资本投资流向海外，导致资源配置失衡。此外，这也损害了国内就业。政府在海外税收收入上损失惨重。根据美国财政部的报告，2013年，“政府因递延支付体系而损失了大约4200万美元的税收”。这种税收制度存在的问题与信息不对称有关。在市场经济中，不同类型的人员对相关信息的理解存在差异。拥有更充足信息的人往往处于有利地位，而信息贫乏的人处于更不利的地位。根据诺贝尔经济学奖得主莫里斯的说法，在信息不对称的情况下，所得税具有效率和公平之间的冲突。我们知道，那些能力较强的人应该缴纳更多的税，而那些能力较低的人则会支付更少的税。如果政府对纳税人的能力有一个全面的了解，就可以根据他们的能力对不同的人征收不同的税，以确保社会公平，而不是损害效率。然而，政府并不清楚纳税人的能力大小，处于不利地位，纳税人在信息方面占主导地位。当能力不可观察时，政府只能选择收入水平来反映纳税人的能力。然而，如果对高收入者征收高税，那些有能力的人会假装很低从而逃避高额税率，政府会很难实现重新分配资源的初衷，这是政府干预的基本原理。政府对跨国公司海外资本投资的真实状况的信息掌握较少，因此，跨国公司有动机将其资产转移到海外，并推迟支付额外的税收。跨国公司与政府之间的信息不对称导致了市场效率低下和无谓损失（Deadweight Loss）。

三、政策选项

（一）属地税制

属人税制意味着当跨国公司把这些利润带回美国时，跨国公司将不再为海外利润支付额外的美国税，股息收入也不受美国税收的影响。这一特性被称为“参与豁免”（ Participation Exemption）。在經济合作与发展组织的35个成员国中，有29个国家对海外收入或至少部分有一些豁免或减免。在以往制度下，跨国公司所采用的所得税税率是由美国母公司制定的。相比之下，在属地体系中，税率完全是基于东道国的税率。属地税制的第二个特征是反滥用规则（Anti-abuse Rule），有时也被称为受控外国公司（CFC）规则。这一规则特别针对于跨国公司，以防止它们逃税。首先，在这条规则下，当“受控的”跨国公司将海外应纳税收入汇入母公司时，它不允许使用诸如股息和利息等高度流动的收入来规避纳税义务。此外，通过对其他使用属地税制的国家的研究，我们发现，反滥用规则也可以控制某些类型的海外收入，这些收入可以免除税收。例如，德国征税政策规定，当外国收入来自于税率低于25%的东道国时才进行征税。属地税制的第三个特点是对利息扣除的限制，根据美国国税局（IRS）的解释，“商业利息支出是进行交易或商业活动的成本，如果企业经营盈利，这些费用通常是可扣除的。这一限制意味着跨国公司不允许使用利息扣除以较低的税率将外国收入转移到东道国。税收联合委员会估计，2012年至2021年，这一方案将使税收收入增加约76亿美元。

优点：如果属地体系的设计带有上述限制规则，美国的税收收入可能会增加。这种选择可能会限制公司使用可抵扣的股息和利息的能力。从跨国公司本身的角度来看，属地体系将使他们受益，因为在美国没有额外的税收，该公司将在海外投资上享有更多的自由，因此，属地体系将提高美国企业的竞争力。此外，它可能会促进东道国和母国之间的资本流动，因为被遣返的海外收入不再在美国的基础上征税，美国母公司的资本回报率可能会上升，一些支持者说，跨国公司将有动机将收入带回大约2兆美元的现金。

缺点：跨国公司可能有更大的动机去投资国外，因为那里的税收低于美国，所以如果没有这些限制规定，政府的税收可能会减少。因此，这可能会对国内企业的发展产生负面影响，并损害就业。此外，很难估计跨国公司想要在海外投资多少，并将其汇回国内，因此实际的资本流动结果是有争议的。

（二）消除递延

采用一个纯粹的属人税制意味着取消或减少当前税收体系中的延迟，因此，无论海外收入来自哪里，以及它是否会重新回到美国，所有的收入都在美国税制的基础上征税。在递延的情况下，跨国公司将会有更少的动力将收入汇回母公司或者只会将一小部分资金汇回国内，而这些资金可以通过额外的税收抵免来保护。然而，在使用这个纯粹的属人体系时，这种优势就被消除了。一些特定的方法可能包括对所有美国跨国公司消除所有递延，对税率很低的国家消除递延，或是对一些特定的在海外生产并进口到美国的商品消除递延。据税收联合委员会估计，“2012至2021年间，消除递延将提高税收约1140亿美元。”

优点：这一方案将降低跨国公司推迟纳税并将投资转移到低税收国家的动机，因此，这些公司不会在海外保留太多利润，并将它们重新分配到更有效的商业活动中。由于这些公司将减少海外投资，他们将把海外的应税收入带回母公司，这对国内业务的发展有积极的影响，也有利于美国的就业，政府的税收收入将会增加，而赤字可能会减少。

缺点：从跨国公司自身的角度来看，公司的收入将会减少，因为他们必须为海外收入纳税，并且不再利用保留的优势。

四、评估和建议

表1总结了前内容中描述的主要影响。显然，属地税制和消除递延得到了更好的评估。这两种选择都可能有助于提高政府税收收入，消除递延综合排名最高。尽管这可能会不利于跨国公司的利润增长，但从国内业务发展的角度来看，这一选择在实现更好的资源配置方面表现更好。此外，它在政治上的可行性应比属地税制拥有更大潜力，因为它更容易根据以往长久实行的属人税制进行改革。属地税制的规则仍有许多限制和复杂的问题待解。

五、对我国企业所得税改革和政策分析的启示

我国实行属人税制，企业来自于世界范围内所得均需在我国纳税我国还实行抵免制来避免重复征税。然而并非所有企业都适用于此规定。限制重复征税问题得不到完全解决。另外，我国企业所得税征缴计算过程十分繁琐导致企业的遵从成本过高。我国目前企业所得税率为25%，和世界其他国家相比税率并不低。4月25日国务院指出要深化税制改革，加大减税力度，进一步扩大企业所得税优惠范围，预计全年将再为企业减轻税负600多亿元。我国的减税举措有利于在国内外复杂的政治经济环境下，为企业发展提供活力，巩固经济稳中向好势头，推进供给侧结构性改革。随着我国 “一带一路”倡议的实施，税收政策的改革应以鼓励企业境外投资为方向，让我国更多“走出去”的企业享受更有利的税收制度，降低稅收负担。美国的企业所得税改革将推动中国的企业所得税税率调整，同时对中国今后的税制改革有良好的借鉴意义。