《中华人民共和国土壤污染防治法》明年伊始起施行

文 本刊记者 陈向国

2018年8月31日，十三届全国人大常委会第五次会议表决通过了《中华人民共和国土壤污染防治法》——注意，是全票通过！这是我国首次制定专门的法律来规范防治土壤污染，该法将于2019年1月1日起施行。

中央政府高度重视土壤污染问题

党中央高度重视土壤污染防治工作。党的十八大以来，习近平总书记多次强调要强化对水、大气、土壤等的污染防治力度，着力推进重金属污染和土壤污染综合治理。十二届全国人大四次会议通过的“十三五”规划纲要明确规定：“实施土壤污染分类分级防治，优先保护农用地土壤质量安全，切实加强建设用地土壤环境监管。”全国人大常委会将制定土壤污染防治法纳入十二届全国人大常委会立法规划，由全国人大环境与资源保护委员会（以下简称“环资委”）负责牵头起草和提请审议。按照全国人大常委会提出的任务、时间、组织、责任四落实的要求，环资委成立了起草领导小组，制定了工作方案和计划。在陈昌智、沈跃跃副委员长的关心、指导下，根据科学立法、民主立法的要求，认真研究国内相关立法和国际有关土壤污染防治的立法经验。先后赴山东、辽宁、湖南、河南、福建等12个省、市调研，了解情况并听取地方人大、政府及其有关部门、企业、专家学者等对土壤污染防治立法的意见和建议。多次召开座谈会、专题论证会、部门联席会议研究法律草案。将草案书面征求了70个中央、国务院有关部门和31个省、自治区、直辖市人大常委会以及有关单位意见，形成《中华人民共和国土壤污染防治法（草案）》（以下简称“草案”），经环资委第二十八次全委会审议通过。已经获得全票审议通过的《中华人民共和国土壤污染防治法》的蓝本就是这个草案。

中央政府为何高度重视土壤污染问题？全国人大在《中华人民共和国土壤污染防治法（草案）》的说明中回答了这个问题。草案说，土壤是构成生态系统的基本要素之一，是人类赖以生存的物质基础，是人类社会不可或缺的宝贵资源。防治土壤污染，直接关系到农产品质量安全、人民群众身体健康和经济社会的可持续发展。土壤污染问题与大气、水污染问题同样受到全社会关注，土壤污染防治作为重大环境保护和民生工程，已经纳入国家环境治理体系。但长期以来，我国经济发展方式较为粗放，污染物排放总量居高不下，土壤作为污染物的最终受体，已受到明显影响。2005～2013年我国首次开展的土壤污染状况调查结果表明，全国土壤环境状况总体不容乐观，部分地区土壤污染较重。全国土壤总的点位超标率为16.1%，其中轻微、轻度、中度和重度污染点位比例分别为11.2%、2.3%、1.5%和1.1%。土壤污染问题成为亟需解决的重大环境问题和全面建设小康社会的突出问题。

立法的必要性和可行性

全国人大在《中华人民共和国土壤污染防治法（草案）》的说明中阐明了土壤污染防治法立法的必要性和可行性。

其一，土壤污染防治法律制度缺失，迫切需要制定专门法律。目前，我国尚缺乏土壤污染防治的专门法律，部分措施分散规定在有关环境保护、固体废物、土地管理、农产品质量安全等法律中。土壤污染防治的标准体系不健全，要求不明确，责任不清晰，监管部门缺少有效的法律依据。制定土壤污染防治法，建立有效的法律制度和配套的标准、规范，对于依法规范土壤污染防治行为，最大程度地减少土壤污染，保障农产品质量安全和公众健康，具有十分重要的意义。

其二，土壤污染防治法律责任尚不明确，亟待确立责任体系。由于土壤污染具有隐蔽性、滞后性、累积性和地域性，以及治理难、周期长等特点，加之历史遗留问题多，土壤污染防治的法律责任不明确，责任追究和费用追偿制度尚未形成。制定土壤污染防治法，不仅可以明确各方责任，合理有效地解决和分配防治费用，还可以增强人民群众防治土壤污染的意识，调动各方面的积极性，形成全社会关心、支持、参与土壤污染防治工作的良好局面。

其三，土壤污染防治工作薄弱，需要专门立法予以系统规范。我国土壤污染防治工作基础十分薄弱，尚未建立完整制度体系和管理体系，导致大多数地区尚未科学系统地开展土壤污染防治工作。土壤污染情况十分复杂，需要一套科学系统的工作流程，要在科学的调查基础之上，严格遵循从土壤污染调查、风险评估、风险管控和修复到修复效果评估的完整工作流程。为此，亟需制定一部专门的法律，对上述流程予以科学系统规范。

当前，土壤污染防治工作正进一步加强。国务院出台《土壤污染防治行动计划》，土壤污染状况详查和监测网络建设在按照规划推进，土壤污染防治标准体系正逐步建立，这都有力地推动全国土壤污染防治的深入开展，促进本法的制定。总之，制定土壤污染防治法，进一步规范我国土壤污染防治工作，不仅是必要的，也是可行的。

让群众吃得放心、住得安心

制定土壤污染防治法，依法保护土壤环境，是保障人民群众“吃得放心、住得安心”的民生工程。在全国人大常委会办公厅举行的新闻发布会上，全国人大常委会法工委行政法室副主任张桂龙说，这部法律就是为了保障和实现人民群众吃得放心、住得安心的一部法律。他介绍，土壤污染和大气污染、水污染有很大不同：一是隐蔽性，大气和水污染比较直观，人体感官都可以感受到，但是土壤污染必须通过仪器设备采样检测才可以感知；二是滞后性，土壤里面有污染物，不会很快就显现，国际经验表明一般要经过十年甚至以上才能显现出来；三是累积性，长年累月的污染物累积到一定程度起作用。张桂龙表示，我国的环保法等相关法律对防治土壤污染提了一些要求，但是这些要求比较原则、分散，侧重于预防，对土壤里面已经存在的污染怎么治理，还需要规范，因此我国有必要制定专门的法律来规范土壤污染防治。

土壤污染防治法共七章、九十九条。法律明确了土壤污染防治应当坚持预防为主、保护优先、分类管理、风险管控、污染担责、公众参与的原则。在土壤污染预防和保护方面，法律要求设区的市级以上地方人民政府生态环境主管部门应当按照国务院生态环境主管部门的规定，根据有毒有害物质排放等情况，制定本行政区域土壤污染重点监管单位名录，向社会公开并适时更新。法律强化了农业投入品管理，减少农业面源污染，并加强对未污染土壤和未利用地的保护。

要实现吃得放心、住得安心，法律对农用地和建设用地土壤污染风险管控和修复要求各有不同。法律提出，国家建立农用地分类管理制度。按照土壤污染程度和相关标准，将农用地划分为优先保护类、安全利用类和严格管控类。对不同类的农用地，法律分别规定了不同的管理措施，明确相应的风险管控和修复要求。法律要求，国家实行建设用地土壤污染风险管控和修复名录制度。法律规定了进出名录管理地块的条件、程序以及应当采取的风险管控和修复措施。如法律要求，列入建设用地土壤污染风险管控和修复名录的地块，不得作为住宅、公共管理与公共服务用地。

此外，法律还对违法行为制定了详细的处罚措施。张桂龙表示，土壤污染防治法的出台实施，是贯彻落实党中央有关土壤污染防治的决策部署，也有助于完善中国特色法律体系，尤其是生态环境保护、污染防治的法律制度体系，更为开展土壤污染防治工作，扎实推进净土保卫战提供法治保障。