基于精明发展战略的乡村建设规划思考——以金寨县域乡村建设规划为例

杜群山，徐从广

（安徽省建筑科学研究设计院，安徽 合肥 230032）

1 研究背景

十九大乡村振兴战略、中央“一号文件”对“三农”问题予以强调，显示了国家对乡村发展的空前重视。区别于以往“以城统乡”的“城市偏向”和只侧重农业生产与耕地保护，乡村振兴的新战略从政策层面强调城市与乡村的共荣共生，强调农业生产、农民发展与乡村聚落的协同进程。

金寨县地处合肥都市圈的西部，是合肥都市圈对接武汉城市圈和中原经济区的重要“桥头堡”和门户地区。2015年，国务院决定首批在全国33个县（市）展开农村土地制度改革试点，金寨县被列为首批试点县。农村宅基地改革其核心是保障和丰富宅基地用益物权，构建完整的农村集体土地产权制度。金寨县的农村宅基地改革促进了全县域内经济、社会、生态、文化、产业、基础设施、公共服务设施等全方位的统一协调。

2 乡村发展现状问题

生态：生态重点功能区，环境较为敏感。

文化：文化多样性丰富，保护和发展结合困境。

产业：亟需转型升级，产业联动不足。

人口：人口梯度集聚，城乡兼业明显。

空间：村庄布局零散，土地资源浪费严重。

交通：山区交通不畅，居民出行不便。

设施：公服设施均等化水平低，供需偏差较大。

风貌：乡村肌理遭受破坏，传统建筑缺少传承。

金寨既处在空间规模快速变化时期，也面临城乡社会转型的重要阶段。金寨作为传统的农业县，农村人口基数高，城镇化的压力大，县域乡村建设迫切需要提升自身发展能力，破解乡村资源要素单向流出、城乡发展不均的现实问题。

3 县域乡村建设规划编制思路

县域乡村建设规划的地位决定了它的规划特点非常鲜明——既包括区域层面的协调又需要指导具体的村庄空间布局。因此，首先要避免“就乡村论乡村”的思路，必须从区域和城乡一体的角度进行思考，以城乡统筹为导向提出村庄发展体系和各不同类型的发展模式和发展策略，并统筹城乡重要的基础设施和公共服务设施配套，落实上位规划有关生态保护和历史文化保护的要求。

其次，在金寨县推进“美丽乡村”的背景下，县域乡村建设规划的重点是保障规划“落地”，工作内容有别于上一轮新农村规划以全覆盖为目标的编制体系。这决定了布点规划必须加强“多规协调”，包括国民经济与社会发展规划、城市规划、镇规划以及土地利用总体规划等。结合城乡统筹基础上的乡村体系建构，提出既不突破政策红线和上位规划的强制性要求，又能促进不同类型村庄优化发展的规模分配方案和用地控制要求，是决定规划修编是否有实效的关键之一。

在技术层面，该规划还应更紧密地结合地方实际需要，规划方法和内容既需要扎实也要有所创新，充分考虑不同地域村庄受城市化影响的强弱差异及其趋势，避免“一刀切”，在土规指标刚性约束的局限下，积极探索规划可以作为的空间和政策机制，激发镇街和村庄的主动性，以真正促进规划的落地实施。

4 金寨县县域乡村建设规划

4.1 总体发展目标

在城乡统筹的语境下，完善乡村粮食生产、生态保育、文化传承、社会调节、设施配套、都市服务的等主体功能，传承传统乡村特色，发挥乡村综合价值，重构现代城乡关系，有效推动城乡协调发展。

4.2 实现战略及目标的乡村建设路径——回归乡村本位、完善乡村主体功能

保生态：生态优先、理性集聚；促发展：都市联动、产业升级；优格局：扁平体系、分类引导；强支撑：需求导向、精准供给；理环境：划分阶段、村庄整治；塑风貌：山水田园、红色皖西。

4.3 保生态：生态优先、理性集聚

将生态限制性要素对乡村建设的影响进行逐一梳理。划定生态空间，确保生态安全及生态功能的完整性，明确乡村建设用地空间增长边界，促进乡村建设用地使用效率的提升。

整体来看，金寨南部限制性要素较为密集，山林区以禁止建设为主，水库区域多为限制建设区域，县城周边和各镇周边多为建成区和适宜建设区。针对处于禁止建设区的居民点应严格禁止新增建设，进行生态搬迁。针对处于限制建设区的居民点，应禁止进行有污染的建设，并减少居民点建设对环境造成的冲击。

4.4 促发展：都市联动、产业升级

产业发展战略：“基础优势”+“平台带动”+“多元融合”，依托现有产业基础，实施大平台发展战略，积极推动三大产业间的多元融合。

①农业发展战略。提升传统农业，创新创汇农业，加强绿色农业与旅游业结合，打造精品农业、观光农业，形成集生产、生活、生态为一体的都市型生态农业新格局。

②工业发展。构建农产品加工、机械加工、新材料、生物制药、纺织服装五大产业体系，优化产业结构；

③旅游业发展。全力开发红色、绿色和蓝色三大旅游资源，努力把深厚的红色文化底蕴注入旅游当中，将文化与旅游有机地结合起来，不断丰富旅游的文化内涵。

4.5 优格局：扁平体系、分类引导

县域各片区之间存在人口变化趋势的差异，人口流动不再是简单的梯度集聚。基于人口流动趋势判断，在进行优化乡村发展格局的过程中，发现金寨县的城乡关系正在发生变化，演变出三种城乡统筹模式：

一是城镇吸引力，中心城区与城镇周边村庄打破原有镇域、村域体系格局，直接接受中心城区、城镇的辐射；

二是景区影响力，景区发展对村庄的影响远远大于镇区的作用。镇区职能在景区辐射带动、影响下逐步发生转变；

三是乡村自我发展动力，村庄远离中心城区，享受不到中心城区的辐射，附近镇的发展缓慢，镇区服务职能薄弱，带动作用有限，村庄只能依靠自身资源禀赋与条件获得发展动力，此时区位、资源、经济社会基础、先发优势强等条件较好的村，以及村与村互相带动和互补作用则相对明显。

根据各乡镇对乡村人口集聚的动力和能力差别，优化的镇村体系是“中心城区——中心镇（特色镇）—一般镇—中心村（特色村）——自然村”的镇村体系。

为了应对城乡统筹对村庄的发展要求，传统以行政村为单位的简单职能划分也不能明确县乡村地区到底是依赖哪些居民点进行发展。结合易地搬迁扶贫工程，将乡村居民点发展类型在总体规划和县域乡村建设规划的基础上进一步调整。调整后县域规划形成扩张型居民点、搬迁型居民点和萎缩型居民点。其中扩张型居民点，划分为重点发展型、特色发展型和潜力培育型。

4.6 强支撑：需求导向、精准供给

根据生态、产业和居民点的分类引导，精准布局基础设施。

在交通方面，针对乡村产业和扩张型居民点未来的发展需求，有针对性的完善主干骨架和扩张型居民点的道路建设，提升乡村重点发展地区参与区域经济活动的能力。

在公共服务设施配置方面，以新的城镇乡村体系给定的乡镇和乡村居民点为服务单元，结合村民生活习惯和活动范围界定服务半径，划定多级生活圈。以新的城镇乡村体系给定的乡镇和乡村居民点为服务单元，从居民的生活需求与活动范围考虑，以不同生活圈的服务半径、服务规模为依据，统筹配置公共服务设施，突破了村镇规划中长期采用的公共服务设施层层划拨、集中配置的传统技术路径，构建有利于城乡一体化的基于生活圈的县域公共服务设施配置等级体系。按照生活圈理论，规划划分为居民点基本生活圈、一次生活圈、二次生活圈和三次生活圈4个层次。

基础设施方面针对不同层次居民点的需求进行了差异化配置。给水方面加强乡村地区水源保障，平衡县域水源，推进水资源联调，实现乡村地区集中供水全覆盖。污水环卫方面全面落实安徽省农村环境“三大革命”要求。

4.7 理环境：划分阶段、村庄整治

依据对居民点体系的分类引导，结合住建部改善农村人居环境的3阶段要求，规划将乡村居民点划分为重点整治村庄、特色示范村庄、一般整治村庄三种类型，分类提出整治内容。

一般整治村庄：发展潜力一般的居民点，进行农房整治、给水设施整治、道路安全整治，保障最基本的生活和安全。

重点整治村庄：有一定集聚规模、但个别基础设施较为欠缺的居民点，或处于生态敏感区域内的居民点，在保障基本生活条件的基础上，进行电力设施整治、环境卫生整治、污水生态化处理、村庄节能改造。

特色示范村庄：综合发展实力强，有鲜明产业特色的居民点，在整治村庄环境的基础上，进行污水集

中处理，村庄特色风貌整治。

4.8 塑风貌：山水田园、红色皖西

结合现状乡村风貌的特征和问题，规划应尊重山水环境要素、延续村庄布局结构、挖掘建筑风貌特征，打造望得见山、看得见水、记得住乡愁的金寨乡村。

金寨全境风貌共分为3个分区——山地风貌区、丘陵风貌区、库区湿地风貌区，县域内有多个国家级旅游景区（5A级/4A级/3A级）、国家省市县级重点文物保护单位及国家级地址公园，规划对县域范围内旅游资源点周边环境进行总体风貌提升。

5 乡村发展的思考

乡村的精明发展集中体现为以乡村地域为尺度，统筹化解人、地、资本等生产要素间的“失配”矛盾，促进其有效配置，释放乡村经济活力，并基于生产要素配置对空间需求的客观规律，组织生产、生活和生态空间，以实现空间的紧凑、集约和高效使用，进而塑造乡村特色风貌。