培育乡贤“内生型经纪”机制*——从委托代理的角度探讨乡村治理新模式

殷民娥

（安徽省社会科学院社会学所，合肥 230051）

一、乡贤扮演的历史角色划分

在古代基层社会中，乡贤扮演着十分重要的角色。“乡贤”文化，学界对此有很多研究及不同的表述。在乡村研究方面，我国著名社会学家费孝通先生所著的《乡土中国》《江村经济》《士绅中国》等论著影响巨大，是我们研究中国乡村社会的范本。费先生提出的“皇权不下县”虽有其不足之处，但对于研究乡贤文化的学者，还是颇受此观点的影响，从中说明了乡贤群体在传统乡村治理中的重要作用。何谓“乡贤”？王光民教授认为“乡贤”是本乡有德行、有才能、有声望之人；赵法生教授表述得更为直接：乡贤又称乡绅，是乡村中知书达理并以德服众之人；于建嵘教授将古代乡贤分为三种，即功名类、富人类和能人类。综合起来，笔者认为乡贤起码要具备四个要素：一是地域要素，与本土本乡有联系之人；二是品德要素，具备当地人所仰望的道德品格；三是能力要素，有突出的才干和学问；四是声望要素，受到当地人的推崇和尊敬。

在几千年中国治理的历史上，县为治理的分水岭。县以上，治理的主体为庞大的统治阶层，他们在维持、驾驭着国家这台超级机器的运转；县以下，治理的主体为乡贤，即所谓“县下唯宗族、宗族皆自治、自治靠伦理、伦理靠乡贤”。根据乡贤在乡村治理中所处的位置及功能特征，大致可以分为4个阶段：一是自秦以降截至明清的“保护型经纪”时期，二是清朝末期至民国时代的“盈利型经纪时期”，三是新中国成立后到改革开放前的国家行政权力垂直嵌入期，四是改革开放到如今的乡贤文化“无序期”。具体如下：

（一）自秦以降截至明清时期的“保护型经纪”时期。自秦以降设郡县开始，县级政府就成了国家权力的末梢，是它所能控制的最末端，庞大的乡村并不受国家直接控制，县级政府只是约束乡村基本的税收和徭役等，而对于乡村的管理则交由有能力、威望、学识、财富的乡村贤达人士来管理，此也即所谓的“乡贤治村”。此时的乡贤，一方面作为统治者的“帮衬”，需要协助其来完成对农民的征税、徭役、维护乡村治安、完善户籍管理等多方面的内容；另一方面乡贤作为农民的“代言人”，需要在一定程度上维护农民的利益，他们作为乡村的代表，比较能理解农民的疾苦，他们所处的位置也更有利于他们发出声音向官府表达农民的呼唤，从而提升他们的威望和“执政基础”。此时的乡贤更多的是起到一种“保护”的作用，保护国家行政权力在乡村正常运转，保护农民的合理利益诉求，因此称之为“保护型经纪”时期。这是一种较为稳定的委托代理机制，这种模式下统治者将权力交给乡贤，以“官督绅办”的形式来完成统治者对乡村的治理，统治者以最小的成本来完成其所需要的统治，乡贤取得一定的“利益”，主要为威望和少部分经济利益。村民们由于对权力、对统治者的天然畏惧，也乐于较少直接接触统治者，统治者、代理人、村民三者的利益都得到一定程度的照顾。

（二）清朝末期至民国时期的“盈利型经纪”时期。自鸦片战争以来，随着帝国主义入侵，封建统治阶级对于乡村的剥削程度越来越高，传统的税收和徭役等已经不能满足其统治和赔偿需要，在其迫切需要加重对乡村地区赋税徭役的情形下，传统的乡绅阶层面临着两难选择，不配合统治者则不仅不能做好一个“吏”，更会被统治者所抛弃；配合统治者则不仅内心不安，更会让其失去所看重的威望，因此在这样一个特定的历史时期，“乡绅”们逐渐淡出历史舞台，“劣绅”们开始走向前台。他们与统治者一起，加大对农民的剥削，通过暴力等手段来达成这一目的，在统治者的默许下，在完成统治者任务目标的前提下，私自增加一部分，从而达到使自己盈利的目的，此也即所谓的“盈利性经纪”时代。统治者暂时取得了自己的利益，完成了其所需要的赋税徭役及其他统治，劣绅们也获得了相当的经济利益。但劣绅与统治者的合谋加重了农民负担，激起了农民反抗，也加速了统治者灭亡。“盈利型经纪”是一种不稳定的委托代理机制，也就导致整个委托代理机制的崩溃。近代遇到的“三千年未有之变局”，使得一部分乡贤变成与民争利的对象，变成土豪劣绅，变成地主，最终遇到农民的激烈抵抗和抛弃。

（三）新中国建立后到改革开放前的国家行政权力垂直嵌入期。新中国建立后，国家很快完成了社会主义改造并走上了人民公社道路，传统的乡绅阶层极度削弱或基本被消灭，他们不再行使国家和村民的中间人或代理人角色，经纪制度的基础被打破，国家行政权力占据着绝对主导地位。这一时期，村庄的组织基本上是由国家“嵌入”的，国家政权建设达到了前所未有的程度。从一个长时段来审视，人民公社有其特定的历史意义，把广大农民组织起来，集中力量服务于国家建设大局，但人民公社模式使农民的自主性和农村发展的多样性受到抑制，弱化了村民对地方的认同，国家形成了对农民、对农村前所未有的直接控制。人民公社的想法是美好的，但却忽视了农村的基本情况和农民的自主性。此时的公社作为国家行政权力的一部分，不再具有代理人的功能，这种缺乏中间人或是代理人的直接治理机制，虽然使国家和农民的步调变得更加一致，利益和意志也都更加统一，却加大了乡村治理的成本，同时也缺少缓冲地带，甚至会激发人民内部矛盾，最终导致了这种治理关系的失效。

（四）改革开放到如今的村民自治期。十一届三中全会以后，人民公社解体，以“乡政村治”新模式，代替人民公社“公社、大队、生产队”三级管理模式。乡政成为国家依法设在农村最基层一级的政权组织，村治成为农民自治组织。这种治理模式不是由国家行政权来主导，乡与村是一种指导与被指导的关系，从而调动了农民生产热情，农村经济此后有了很大发展。国家不直接参与乡村治理，乡村治理的主体是村民自治委员会，村委会负责本村的公共事务、协调处理民间纠纷、维护治安、向政府反映乡村需求等，可以说，此时的村民委员会在一定程度上扮演过去“乡贤”的功能，但由于农村精英不断流失、村两委角色定位不清、干群关系出现紧张、乡村干部小官巨贪等现象出现，导致村民自治委员会不能有效扮演乡村代理人的角色，乡村治理的缺陷不断暴露。

二、当前乡村治理困境呼唤乡贤回归

从乡村治理的内生性力量来看，当前乡村面临着以青壮年为代表的乡村精英不断流失、乡村的传统优秀文化日渐消逝，这无疑弱化了乡村治理的基础。从乡村治理的外部力量来看，就政府角度而言，自从行政权力从村退至乡镇，特别是在农业税取消之后，以乡镇为代表的行政权力对乡村的影响进一步削弱，已经不足以全面支持乡村地区的发展；就市场角度而言，虽然近些年市场的力量已经开始逐步走进乡村，但不管是能够影响的地区还是影响的领域都非常有限。历史上乡贤在配合政府治理乡村上发挥了重要作用，乡贤可以弥补村委会治理的不足。当前乡村治理正面临以下六大困境，呼唤乡贤的回归。

一是乡村精英人才大量流失呼唤乡贤回归。我国农业产业比较单一，生产效率也较为低下，所以务农产生的收入很少，干农业生产缺乏吸引力，导致大量农民进城务工，寻求新的发展。但同时出于经济方面的考虑，再加上在城市享受不到同等的公共服务，只能把妇女、老人、子女留在乡村，俗称“386199”，也就出现大量留守老人和留守儿童。这些留守的儿童和老人因年龄、文化层次、身体等原因，既无参与村民自治的积极性，也无这方面的能力和条件，村民自治面临主体虚化和空心化的现实。当前乡村治理重在自治，但农村人口空心化，精英人才出走，客观上弱化了乡村治理的主体。上世纪四、五十年代出生的人中，有一批既有热情又有担当的乡贤，他们来自于农村，有乡土情怀，部分退休的党政干部和知识分子，有良好的经济收入和身体条件，乐于为民奉献，将会成为乡村治理的重要补充力量。上世纪六、七十年代生的人，他们跟着改革的步子，徘徊于城市和农村中间，保留着乡村记忆和乡愁情怀，其中一些人也可以发展为具有活力和开创能力的乡贤，参与到乡村治理中来。

二是乡村公共产品供给不足呼唤乡贤回归。公共物品的供给主要是两个方面，一个是来自外部的政府和市场供给，另一个是来自内部的自我供给。从外部供给来看，政府的财力资源是有限的，尤其是相对于我国如此庞大的农村规模；市场的趋利性意味着其需要看到有足够多的回报潜力才会供给，而在广大的农村市场这一点目前很难做到。从内部供给来看，公共物品因具有消费的“非竞争性”和“非排他性”，在面临集体选择时容易出现搭便车现象，进而导致乡村内生性供给的失效，例如村庄修路，并不能将不出钱的农民排除在享受道路建成的便利之外。当前，仅靠政府和市场供给，已经难以满足百姓日益增长的美好生活需要，解决当前乡村公共产品供给不平衡不充分问题，亟须发挥乡贤的社会治理功能，将具有一定社会地位和声望的，有影响力和号召力的乡贤组织起来，激发他们参与乡村建设，承担公共事务的积极性，利用他们在政治和经济方面的优势资源，提高乡村公共产品的有效供给，对全面建成小康社会具有重要意义。

三是农民维权渠道不够畅通呼唤乡贤回归。近年来随着农村经济的不断发展，农民的权利意识也在不断提高，维权行动明显增多。与之相对应的是，农村各类矛盾也有上升趋势，尤其是土地方面的纠纷事件明显增加，导致农民与基层政府之间的矛盾加剧，影响到乡村的社会稳定。农民之所以选择闹访而不是走正常的法律途径，主要是因为农民表达意愿的能力不足，农民的知识水平较低、法律意识淡薄，参政技能匮乏，在面对矛盾冲突时，其所能采取的措施非常有限和传统。乡贤借助对村情民意的了解，能够及时收集村民诉求，在村民和基层组织之间架起建言献策的桥梁，当好化解乡村矛盾的“稳定器”。

四是乡村公共权力行使不当呼唤乡贤回归。村民自治使得权力来源由过去自上而下的任命转为当前上下结合，上即指上级部门的“认同”，下指村民通过民主选举得到权力。但是在选举前的程序正义问题及选举后的权力行使问题两个环节不得不给于重点关注。不同于西方国家几百年甚至上千年的民主自治或民主选举的土壤，中国历经几千年的封建统治，大部分民众对民主的认识不够深刻，特别是对于知识和文化水平相对落后的部分村民，很容易受到不良选举行为的影响，进而在乡村治理过程中出现 “买卖选举”甚至“恶霸选举”的现象。同样，选举后的权力行使问题亦不容忽视，村民或是由于精力有限或是由于能力不足等，往往无暇关注更别说影响或是制约权力的行使，从而使选举产生的权力可能成为少数人获取利益的工具。文化和道德兼备的乡贤，为人正直公道，乐于参与乡村治理，能够影响着乡村公共权力正确和有效的行使。

五是基层治理主体的定位和职责分工不够明确呼唤乡贤回归。当前我国乡村的治理主体即乡村的基层组织，主要为村民自治委员会和村党支部委员会。一般来说，前者负责处理乡间事务、协调民间纠纷、协助乡镇政府有关农村工作以及发展经济等，后者主要负责宣传党的政策、方针以及在乡村党组织建设等。村委会主任一般由乡村经济能人担任，村支部书记一般由上级党支部任命。应该说，村两委本来的定位和职责较为明确，但是在实际执行过程中，由于村民的知识程度、利益诉求等多方面原因导致二者存在很多交叉，甚至冲突。村主任和村支部书记，由于乡村规模、能人、家族等特定因素，导致二者有可能是同一个人，或是两个人但却不和的情形广泛存在，一定程度上不利于乡村的民主自治。在政府主导的体制和环境下，需要创新政民互动合作的方式，激发和培育乡贤，发挥乡贤在民主自治中的作用，并促使其成长为乡村治理的补充力量。

六是传统乡风民俗日渐消逝呼唤乡贤回归。中央提出，要利用自然、尊重自然，让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁，并在保护古村落、古民居上做出一系列努力，都是为了让我们留住一份世代相传的文化记忆，增强认同感和归属感。顾炎武在《日知录》中也提到：“廉耻者，士人之美节，风伤者，天下之大事。朝廷有教化，则士人有廉耻，士人有廉耻，则天下有风俗。”可见古人就意识到乡风民俗的重要性。但是在城镇化的大背景下，一些农民进城务工和生活后，这种底蕴深厚的传统乡村文化逐渐被价值多元的城市文化取代，重伦理、尊乡仪、邻里和睦、互帮互助等传统价值观被认为是守旧，有些人甚至就此染上了一些恶习，比如过度攀比、好逸恶劳、喜好赌博等等，不良影响在乡村蔓延。乡村传统文化的萎缩，又进一步削弱了村民对于村庄的心理认同感。

三、着力培育“内生型经纪”的新乡贤文化

2015年中央一号文件提出 “创新乡贤文化、弘扬善行义举，以乡亲乡愁为纽带吸引和凝聚各方人士支持家乡建设，传承乡村文明”。同年9月30日，《人民日报》刊登了《重视现代乡贤》《用新乡贤文化推动乡村治理现代化》两篇文章之后，地方政府开始高度重视“乡贤治理”问题，纷纷成立“乡贤理事会”等社会组织，如浙江绍兴上虞区道墟镇称海村、福建松溪县茶平乡黄屯村不仅成立了乡贤理事会，还为保障乡贤理事会的正常运行，专门建立了乡贤公益基金。如今乡贤参与乡村治理的频率越来越高，所取得的成绩也越来越好，呈现星星之火、加速燎原态势。但是，笔者认为外部力量推动的乡贤理事会参与乡村治理终归只能解决一时之需，不能成为长久之计。只有将外生的乡贤力量转化为内生型的乡贤力量，让他们在发挥作用的同时得到相应的经济或社会回报，方能使乡贤真正扎根于乡土，不断为乡村治理和发展做出贡献。为此，笔者认为，需要从以下几个方面构建“内生型经纪”的新乡贤文化机制。

（一）推动村民自治委员会转型，构建新的乡贤理事会运作平台。在当前“不在场乡贤”即城市乡贤回归还是少数的前提下，以村委会为代表的乡村精英是新乡贤理事会的重要基础。虽然当前村民委员会是村民自我管理、自我服务的组织，与乡镇政府的关系是指导和被指导的关系，但是在实际运作过程中已经很大程度上成了政府行政权力的末梢，独立性不够。因此，有必要对村民自治委员会进行转型，明确政府的边界，推动村民自治委员会向社会组织发展，增强其独立性。

（二）增加容错空间，为乡贤理事会的运作积累经验。推动村委会转型，构建乡贤理事会运作平台，无疑是一场重大改革，需要相当的政治智慧和魄力。为了使此项改革平稳进行，有必要做好相关顶层设计，这里需要强调的是，因各地资源禀赋、人文环境、历史传统等因素的不同，制定相应的决策部署、措施方法须考虑各地区的特殊情况，使制定的制度、措施既具有全国统一标准和内容，又具有地方特色，最大程度做到因地制宜，使政策、措施效果最大化。此外，这样一场农村治理模式改革，在中国乃至世界历史上都没有类似的经验可供参考，我们必须“摸着石头过河”，给以乡贤理事会为主体的“内生型经纪”制度足够的容错空间，以空间换时间，最终找到适合的乡村治理路径。

（三）强化机制保障，提高乡贤理事会的效率和能力。一要制定完整的乡贤理事会规章制度，对乡贤理事会的不同成员的权力与义务做出明确规定，让整个乡贤理事会的运作做到有章可循。二要将民主集中制原则嵌入到理事会的运作之中，加大制度对权力的约束，培育一个好的自治土壤；同时，加大对村民尤其是乡贤理事会成员的民主意识培育和民主实践的指导，确保既不会出现“一言堂”，也不会出现争无所定的情形。三要完善乡贤理事会成员的进入退出机制，增加理事会的流动性，通过各种方式吸引“不在场”的乡贤回归，成为乡贤理事会的新生力量。这些“不在场”的乡贤既可以包括生长于乡村成功于城市的富商、名人等，也可以包括退休的政府官员、教师甚至一般劳动者，甚至可以包括一切对乡村充满热爱，对扎根乡村建设充满激情的城市精英。同时也让那些已经不愿意或者不再适合的人有序退出。四要完善对理事会成员的考核和激励机制，通过采取经济发展、民主投票等方式，加大对理事会成员的考核，并建立相应激励机制，给予乡贤理事会成员一定的经济和社会声誉激励。

（四）提高乡村社会吸引力，奠定乡贤“内生型经纪”的基础。经济基础决定上层建筑，经济发展好了，能够给乡贤们带来相应的经济效益，他们才愿意留下来、扎根下来，更多的乡贤们才愿意回来。乡村相对于城市经济发展水平的确较差，但是乡村也有自己的比较优势甚至绝对优势所在。比如说农村良好的生态环境、丰富的农产品等，而如何发挥这些优势诸如发展生态旅游、农产品加工等能够产生较大经济效益的业态便成了重中之重。政府需要在政策方面提供足够支持，在资金方面提供尽量援助，在物资和技术方面提供相应帮扶等，来支持乡贤们发展乡村产业，建设美丽新农村。

（五）政府重回指导角色，为乡贤理事会作用发挥营造良好氛围。国家如果什么都想管，那么很可能什么都管不好，特别是在农村地区。国家需要从农村退出得再彻底一点，让农村真正回归自治，政府重新回到制度制定者的角色。一要完善监督制度，减少权力寻租，约束行政权力特别是乡镇权力对农村的渗透。二要加强对农民声音的倾听，积极回应乡村的需求。三要加大对乡村的资金、技术等多方面的供给，构建乡村市场发展的良好基础，特别是要加强乡村交通、医疗等基础性建设，提高乡村市场的供给水平，为乡贤回归提供基础性保障。当前乡村精英走向城市并且不愿回乡，最主要的一个原因就是乡村的基础设施和公共服务水平与城市相差太远，城乡巨大差距使很多生长于乡村的精英们对于回归之路望而却步。

（六）发挥市场的力量，积极建设新农村。市场作为国家和以乡贤理事会之外第三种力量，要在提高公共产品供给效率等方面起到重要作用。乡村自身在供给公共物品时因普遍存在“公地悲剧”而失效，而政府在当前财力有限的情况下不可能对乡村供给太多的公共产品。因此，要积极引入市场的力量，有效弥补乡村公共产品供给不足问题，为吸引乡贤回归以及乡贤作用的发挥提供更好的保障。