混合所有制经济中政府职能转型研究*

王亚男

（吉林财经大学会计学院，长春 130117）

改革开放以来，我国经济快速增长，非公有经济作为一支重要力量迅速壮大，呈现出与国有经济相互协调、共同发展的良好局面，这是现阶段中国经济发展区别于其他社会主义国家的典型特征之一。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出，现阶段“公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分”，“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式”。党的十九大再次强调，要“毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展”。中国经济发展进入新常态后，经济下行压力增大，各地区经济走势逐渐分化，这对于政府结合各地实际发展混合所有制提出了新的要求。当前，各级政府部门服务意识不强、行政干预过多、干部任免机制落后、激励机制僵化和外部监督不足等问题已经严重影响到混合所有制经济的健康成长。因此，在政府层面如何实现职能转型，以适应和促进混合所有制经济的发展，成为目前的迫切任务，同时将直接关系到全面建成小康社会、夺取新时代中国特色社会主义的伟大胜利和中华民族伟大复兴中国梦的实现。

一、混合所有制经济中政府职能的特点

混合所有制经济作为实现社会主义市场经济的重要方式之一，是我国政府实施改革开放战略的必然产物。在其内部，不仅包括国有资本投入而形成的公有制经济，而且包含非国有资本投入形成的非公有制经济，在社会主义制度下二者之间并非机械地混合，而是通过相互协调、发挥两种经济成分的比较优势，进而体现出社会主义制度的优越性。

（一）混合所有制经济发展的必然性

区别于西方发达国家的私有经济，中国经济的发展经历了一个循序渐进的过程。新中国建立之初直到改革开放之前，中国仿照苏联模式，建立了公有制经济占据绝对主体地位的经济制度，在这一阶段，非公有制经济基本不存在。改革开放以后，为了激发经济发展的潜能，中央政府逐步放开对非公有制经济发展的限制，非公有制经济得以迅速壮大。与此同时，国有企业为了提高经营效率，积极引入更具经济活力的非公有制经济参股。同样的，部分非公有制经济为了突破行业壁垒、解决融资难问题，也需要公有制经济的加入。在上述两种动机的共同促进下，混合所有制经济应运而生，并呈现出如下特征。

第一，促进经济发展的必然。在中国“摸着石头过河”式的改革过程中，单纯地施行公有制经济或非公有制经济，都难以满足市场多元化的需求。公有制经济和非公有制经济有各自的优越性，在中国现行转轨经济的背景下，部分领域只有实现二者的有机结合，方能发挥出经济潜力。公有制经济控制国家经济命脉，对国民经济的发展具有引领、控制、统筹全局的作用。而非公有制经济具有市场适应性强、机动灵活的特点，积极引入非公有制经济，能够增强市场经济活力，为公有制经济的发展提供稳定支撑。混合所有制能够兼顾民营资本和国有资本的优点，发挥好资本的控制力，同时也将会进一步发挥不同经济成分的相对优势。据测算，经过混合所有制改革，工业国有企业的红利增加率超过15%。同时，混合所有制经济也是国有企业执行“抓大放小”、“放权让利”等一系列改革的必然产物。发展是解决我国当前改革面临问题的根本，实践证明促进经济发展就要认真研究如何更好地发展混合所有制经济。

第二，市场和政府相适应的必然。非公有制经济具有产权清晰、权责分明的优势，经营主要目的在于实现股东利益最大化，能够调动市场主体公平竞争、充分竞争，提高资源的配置效率。然而市场自发调节会存在"失灵"的现象，因此，全面适度的政府调控是对经济的有益辅助。公有制经济正是国家发挥经济主导和引领作用的重要手段，是社会主义市场经济的基础，其不仅承担经济利益的实现功能，带动产业结构转型升级，而且承担了更多的社会属性和公益属性，服务于国家宏观调控、改进社会公众利益等一系列非企业经营目标作为重要的制度创新。区别于西方企业完全私有化和其他社会主义国家的国有经济，我国的混合所有制，是在国家主导和支持下建立的，是服务于社会主义市场经济的，体现了社会主义经济制度的优越性。经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，必须更加尊重市场规律，也要更好发挥政府作用。混合所有制经济体现了二者的有机协调和配合，是现阶段我国发展社会主义市场经济的客观要求。

（二）混合所有制经济中政府职能的特点

经济发展受限于上层建筑的设计，任何一项新事物的产生必然需要相应的制度与之相适应，相互促进。具体地，混合所有制经济作为中国特色社会主义经济制度改革中产生的新事物，需要政府职能层面的顶层设计与之相配合。在这一过程中，既要考虑到公有制经济承担的功能，又要顾及非公有制经济的利益目标实现，因此，如何改进政府职能、推进政府治理能力现代化以加速混合所有制经济的发展是当务之急。

首先，消除所有制歧视思维。公有制经济的所有者是各地地方政府，公有制经济的经营业绩好坏将直接影响到政府的利益，公有制经济业绩欠佳时，政府将会面临增加就业和社会稳定的巨大压力。因此，各级政府决策往往对公有制经济进行政策倾斜，甚至设置行政性垄断和行业壁垒，这也制约了非公有制经济的发展。发展混合所有制经济，政府决策不应仅从公有制经济和自身利益出发，更需要消除传统的所有制歧视。各级政府对公有制经济和非公有制经济一视同仁，才能有效降低非公有制经济在初始进入博弈中的歧视成本预期，促使合作契约的达成，促进混合所有制中各种经济成分的融合。

其次，需妥善协调两类经济的利益目标。公有制经济在承担实现经济利益目标的同时，往往仍然需要承担一部分政府所需要完成的社会目标。如在2008年奥运会圣火运输过程中，中国国际航空公司不计成本担当重任。非公有制经济通常仅按照成本效益原则进行决策，若政府需要市场提供运输圣火这一服务，则非公有制经济必然会考虑到提供服务所能带来的收益。公有制经济做出有悖市场规律决策另一重要动机在于，经营业绩的好坏仅仅是决定经理人员升迁等激励函数的一个因素，同时还会受到政府干预的影响。若仅按照经济规律决策，可能引起政府不满，进而损害决策者利益的实现。因此，政府必须重视和妥善解决混合所有制经济中两类经济利益目标的协调问题。

再次，严格区分投资主体和经济裁判角色。混合所有制经济中，政府既是企业资本的投入者，又是经营主体涉及诸如产品召回、环境保护、社会责任等经济法律事务时的重要裁判者，经济裁判的直接后果中政府需要承担公有制经济的相应比例，这将在一定程度上影响政府决策的中立性。因此，政府应明确区分自身经济裁判和投资主体角色。换言之，经济裁判角色应由政府职能部门去完成，投资主体需要由专门的国有资产经营公司和国资委担任，且二者之间的决策不能相互影响，这样才能保证政府施政的执行力和公信力，才能保证混合所有制经济的健康发展。

最后，更加强调对市场活动的外部监督职能。作为重要的投资主体，政府已成为混合所有制经济中的天然股东。现代企业公司治理的基本制度安排之一便是所有权与经营权的分离，主要目的在于充分实现资本和经营者才能相结合，使企业资源与经营管理人员达到最优的组合，发挥最大的效益，为投资者创造更多的利润。鉴于此，混合所有制经济中，政府必须正视自身的股东地位，而非掌握企业经营权的高管人员，在经营过程中，更应履行的是股东的外部监督职能，而非直接经营企业。同时，还要强化和明确政府外部监督的责任，降低政府出资人所有者缺位、责任不清难以追究导致的负面影响。

二、混合所有制经济中政府职能转型的目标

与以往的历次政府职能转型有所不同，由于混合所有制经济而引致的政府职能转型的基本目标在于实现公有制经济和非公有制经济的利益共赢，使得作为投资人的国有资本和非国有资本的福利得到帕累托改进。因此，混合所有制下政府职能转型更多考虑的是经济利益的实现，除此之外的目标，则应当依靠市场的自发调节完成。

（一）保证国有资本的保值增值

中国政府历次进行的经济改革大多是从发展经济和改善民生的角度出发，国有资本作为国家宏观调控、掌握经济命脉的重要手段，巩固和发展公有制经济不能动摇。因此，政府的首要职能就是充当好投资者的角色，实现国有资产保值增值这一基本目标。在积极探索混合所有制经济的道路上，国有资本纷纷通过在股票市场上市交易、引入境内外战略投资者等方式进行股权多元化的改革，无论通过何种手段和方式，如果不能实现国有资本保值增值目标皆是妄谈。混合所有制改革就是为了实现各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展，并促进国有企业转换经营机制，放大国有资本功能，夯实社会主义基本经济制度的微观基础，因此混合所有制经济理应可以为实现国有资本保值增值目标服务。政府职能转型也是为了更好地达到和完成国有资本保值增值的目标。在这一过程中，政府应把握具体问题具体对待的基本原则，在进行混合所有制改革时应视企业的具体情况决定，以实现国有资本的保值增值为准绳，不可搞“一刀切”。政府在其中更多的是扮演规则制定者和引导者的角色，履行好监督职能是实现这一改革目标的关键所在。

（二）促进公有制经济和非公有制经济融合发展

国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式。混合所有制改革就要以保护产权、维护契约、公平竞争为基本导向，切实保护混合所有制企业各类出资人的产权权益，调动各类资本参与发展混合所有制经济的积极性。中国的经济改革成果表明，作为混合所有制经济的重要组成部分，非公有制经济在加速经济发展、提供就业机会和改善民生等方面都发挥了积极作用，已成为推动国民经济发展的不竭动力。正是由于非公有制经济的先天性优势，党和政府积极抓住机遇，在十八届三中全会、党的十九大上将非公有制经济提升到与公有制经济同等重要的高度，同时强调非公有制经济产权神圣不可侵犯。当前国有企业改革的重要措施之一在于引入非公有制经济，也是要着重发挥非公有制经济经营灵活、市场适应性强的特点，促进自身效率的改善。推动混合所有制经济中的非公有制经济发展与实现国有资本的保值增值目标并不矛盾，非公有制经济的逐利目标会增加企业的盈利，反而可以在一定程度上确保国有资本的保值增值。政府鼓励发展混合所有制经济，实际上是为非公有制经济发展突破行业限制、拓展生存发展空间创造必要条件。因此，政府应当通过完善混合所有制改革的各项制度，以保护产权为核心，营造公平竞争的市场环境。

（三）兼顾国有投资主体非国有投资主体利益

如前所述，国有投资主体并不一定仅仅将目标限定在追求经济利益，这一点同非国有投资主体相比呈现出较大差异。政府在鼓励发展混合所有制经济的过程中，如何实现两大投资主体的利益相协调是政府职能转型必须考虑的问题。如果二者目标难以协调一致，不仅不能发挥彼此的优势，相反可能因为利益争夺损耗了经营效率，不利于中国特色社会主义总体经济目标的实现。混合所有制经济中，国有资本出资人和各类非国有资本出资人均应以股东身份履行权利和职责，以资本为纽带完善混合所有制企业的治理结构，这样才能充分激发市场参与者的积极性，释放非公有制经济的活力，使混合所有制企业成为真正的市场主体。因此，政府在制定相关政策的过程中，不能仅仅考虑国有投资主体的利益，而应将国有投资主体和非国有投资主体平等对待，依法保护混合所有制企业各类出资人的产权和知识产权权益。对履行国有投资主体职能的国有资产经营公司或国有资产监管部门应当采用相对独立的考核标准，除了关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域外，政府不应对非国有投资主体单独设置附加条件。概括地说，政府应该从“经济建设型”转向“公共服务型”。

（四）避免职能错位、越位、缺位现象

党的十六大以来，我国建立起了中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责的国有资产管理体制。十多年来，这一管理模式对国有企业历次改革创新起到了积极的促进作用。但由于国有资产管理体制中存在的政企不分、政资不分问题，政府对国有资产监管存在的错位、越位、缺位现象日益严重。近年来，中央巡视组在对国企的多次巡视中发现的利益输送问题说明，目前对国有资产监督缺位情况比较严重，导致国有资产流失等问题突出，国有资产保值增值这一基本目标也没有得到很好的实现。同时，国有资产管理委员会对国有企业的生产经营干预仍然存在，政府履职严重越位。混合所有制经济中如果政府依然采用行政手段对公有制经济进行直接干预，必然会影响到与之相配合、协同发展的非公有制经济利益实现。而政府监管的错位甚至可能成为混合所有制改革顺利进行的障碍。政府职能的错位、越位、缺位现象严重影响了市场发挥其在资源配置中的决定性作用，也不利于保护混合所有制中非公有制经济的利益。因此，政府职能转型就要做到该放给市场和社会的权一定要放足、放到位，该政府管的事一定要管好、管到位，对国有资产管理委员会的定位从管企业为主转变为管资本为主。

（五）因地制宜地引导市场健康运行

我国经济发展进入新常态后，在中央政府“三去一降一补”的政策目标下，供给结构持续调整，钢铁、煤炭等行业去产能成为重点，这对长期以来以重工业为主的东北地区提出了严峻考验。东北地区国有经济比重大，机制不灵活，难以释放市场活力，转型举步维艰，经济下行压力不断增大。而以广东、浙江等省份为代表的东部沿海地区，经济发展具有市场化程度比较高、产业结构比较丰富、体制机制灵活等一系列优势，加之经济转型升级较早，这些地方的市场经济不断展现出新的活力。广大的中西部地区的发展局面就比较复杂，既有加入到“京津冀一体化”后产业结构有望得到升级和转型的河北，也有通过承接东部沿海的产业转移较多实现外贸出口逆势增长的湖北、四川等省份，还有由于传统原因导致经济欠发达的贵州等省份。从我国各地区经济发展的市场化水平来看，东部沿海属于发达地区，中西部还属于欠发达地区，东部和中西部相比差距较大。可见，由于市场机制的作用，各地区非公有制经济发展进度不一，继续深化混合所有制改革，必须考虑到地区市场化差异。这要求政府必须在尊重市场经济规律和企业发展规律的前提下，在政策制定方面对混合所有制经济欠发达地区给予必要的倾斜，充分发挥市场机制作用，因地制宜地采取措施加快混合所有制经济均衡发展，即政府职能应当从“主导市场经济”转向“服务市场经济”。

三、混合所有制经济下政府职能转型路径

政府职能转变必须服务于经济发展，体现为经济结构调整的内在要求。当经济发展到一定水平，政府职能必须进行相应调整，否则将会阻碍经济发展。当前全球经济仍然处在缓慢复苏阶段，我国经济也面临着多重矛盾，国内结构性问题突出。面对着改革进入攻坚期、利益关系深刻调整的复杂局面，需要我们坚决贯彻新发展理念，构建与混合所有制经济相适应的政府职能体系，维护社会主义市场经济持续健康发展。概括起来，现阶段应从以下六个层面完善政府职能体系，探索政府职能转型。

（一）重塑政府与市场关系

党的十九大报告再次强调市场在资源配置中起决定性作用，同时也指出要更好发挥政府作用。可以说，科学处理政府与市场的关系是经济体制改革的核心问题，而解决这一问题的关键在政府。政府应当将工作重点转移到维护公平有序的竞争环境，保障市场机制有效运行上，通过转变行政思路，优化服务改革，激发市场主体的能动性，繁荣和活跃市场机制，充当好服务者和协调者的角色。政府的主要职能应该是维护好企业的外部环境，通过建立科学、适度的宏观调控体系，加快完善市场监管体制；推进依法行政，维护各产权主体参与市场活动的合法权益；打破行政性垄断，提高各产权主体参与市场竞争的积极性；组织产权交易平台建立，通过发展基础设施网络建设，降低市场主体的各项成本，并消除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定。政府只有将该放给市场和社会的权利放到位，将该政府管的事情管到位，才能够维护好公平、有序、健康、稳定的市场环境，实现混合所有制经济的改革目标。

（二）加强外部监督的有效性

现代企业制度的建立离不开监督措施的支撑。在混合所有制经济的发展中，政府应当注意监管职能的履行，强化事中事后监管。政府积极、有效地履行股东的外部监督功能是保证混合所有制经济发展的关键所在。如果政府不实施监督或监督无效，将导致混合所有制经济为内部人所控制的局面，导致国有资产流失。现阶段，首先应当明确政府是外部监督的具体执行者，厘清各级政府、政府各职能部门的责任和权限，建立清晰的奖惩办法和追责机制，利用经济和法律手段对损害公共利益的行为进行监督。其次，可以成立国有资本运营公司，将国资委的经营职能分离出来，仅承担国有资本的监管职能。此外，政府应鼓励和支持非公有制经济的股东积极实施有效的外部监督，未来可以考虑采用监督信息共享机制，改变长期以来的外部监督缺失问题。这些举措既遵循市场规律，又有效解决了政府的监管和经营双重身份在履行监督职能时可能产生的角色混乱，既维护了政府的公信力，又有效地强化了政府对混合所有制经济的监督职能。

（三）减少行政干预

作为混合所有制经济的资本投入者和重要参与方，政府对于混合所有制经济中的公有制经济具有重大影响，而且源于大多数混合所有制经济是国有企业改革和国有经济主体地位思维的产物，政府的话语权将显得更为重要。这些特征决定了政府或多或少地干预了企业的经营管理，这与扩大国有企业经营自主权的改革方向相悖。混合所有制经济中无论是公有制经济还是非公有制经济，政府应平等对待。减少行政干预的要求将倒逼政府向中性政府转型，不依靠政府偏好而是依据生产力高低进行资源分配，这也是改革开放以来我国经济长期增长的重要原因。推进混合所有制改革，政府应当继续致力于简政放权，最大限度取消涉及企业依法自主经营的行政许可审批事项，这也是减少政府行政干预的主要方式。此外，政府还应进一步减少政府收费，包括政府定价的涉企经营性收费，降低金融、铁路货运等领域的涉企经营性收费，并加强对市场调节类经营服务性收费的监管。政府精简职能，减少行政干预的行为无疑将降低企业的用能成本、物流成本和融资成本，保障混合所有制经济的成长壮大。

（四）提高政策制定水平

我国在经济进入新常态后，各地之间的发展出现明显的分化，各地区优势和短板各不相同，全国“一刀切”的政策显然不符合新发展理念，这对地方对各级政府的施政能力提出了更高的要求，从而强调政策制定的科学性、合理性和有效性。地方政府应当认真研究各自发展中存在的问题，提高政策制定水平，探索弥补各地短板、凸显优势的道路，将混合所有制经济发展与国家“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展等战略有机结合起来。各地方政府还应借助财政、税收、融资等政策的倾斜，鼓励和引导各产权主体发展地方经济，并通过进一步完善制度环境，维护各产权主体的经济利益。国家也要通过各种扶持政策促进区域城乡协调发展，优化区域发展格局，支持资源枯竭等地区经济转型，使经济落后地区得以通过混合所有制改革增强经济发展的活力。另外，上级政府应当给地方以更大的决策自主权、资金统筹权和改革先行先试权，鼓励地方政府改革创新。只有不断提高政府的政策制定水平，才能切实提高政府的执政能力，为混合所有制经济的发展营造有利的政策氛围。

（五）建立、健全法律法规

混合所有制经济的健康发展取决于公平有序的市场环境，这离不开完善法律体系的保障，通过完善的法律赋予非公有制经济与公有制经济享有同等地位。因此，在混合所有制经济下，政府要持续完善与其相关的法律法规，取消一批明显不合理的行政法规，放宽部分国有资产垄断行业的准入限制，保障非国有资本的公平竞争和收益权。如国务院在2014年就开始支持基础电信企业引入民间战略投资者，并推动中国铁塔股份有限公司引入民间资本，实现混合所有制发展。政府一方面继续探索和尝试更多的领域有条件地向各产权主体开放，另一方面，对关乎国家战略全局的特殊行业，也要通过明确相关法律规定，限制非公有制经济有条件地参与，保证国有经济的利益。此外，政府应当从立法层面完善多元投资主体的相关法律规定，在法律框架内积极协调各方利益，推动适合混合所有制经济发展的法律体系的建立。政府科学执政必须通过依法执政途径实现，坚持运用法律手段，协调利益关系，才能够促进社会整体进步。

（六）创新干部任免机制

概括地说，政府在创新混合所有制经济中干部任免机制时，需要把握两个关键要素：其一政府的股东角色，其二通过市场遴选人才。大多数混合所有制经济是国企改革而至，公有制经济仍发挥主导作用，这导致现阶段政府任命高层管理人员的现象屡见不鲜。而且，上述高管人员通常具有一定的行政级别，可以通过干部交流等方式在企业和政府部门之间流动。混合所有制经济中公有制经济和非公有制经济地位是对等的，都是企业的股东，所不同的是所持股份比例的多少，政府任命的高管人员往往在经营决策中受限于政府，难以彻底从实现混合所有制经济的利益角度考虑问题，因此，政府必须转变借助绝对控股地位行政任命高管人员的思路。在经济发展的现实要求下，政府应当履行同混合所有制经济中非公有制经济主体相同的职能，即股东角色，高层管理人员需要积极主动采用市场化招聘的方式产生，让资本同企业家的才能相结合，充分发挥混合所有制经济的制度优越性。同时，政府可以积极推动股权激励计划、员工持股计划、薪酬同业绩相挂钩等措施，加强企业高层管理人员的积极性，彻底转变以往干好干坏一个样、干与不干一个样的被动局面。

发展是解决我国一切问题的基础和关键。鼓励、支持和引导非公有制经济发展、推进混合所有制改革是我国坚持新发展理念的必然选择。深化经济体制改革，就要处理好政府和市场的关系，关键是加快政府职能转变，推进简政放权，在全面依法治国的框架内更好发挥政府作用，保障市场在资源配置中的决定性作用，进一步释放公有制和非公有制经济的活力，更好地服务于我国经济社会的全面发展。