论我国职业资格证书制度体系的优化与重构

梁快 张兰萍

【摘要】阐述了我国现有职业资格证书制度体系存在的问题及已经采取的供给侧改革措施。从供给侧改革视角对如何优化和重构我国职业资格证书制度提出了建议。

【关键词】职业资格证书 制度体系 优化与重构 供给侧结构性改革

劳动力是经济供给侧改革的要素，而劳动力素质与技能的提升和劳动者技能的鉴别是职业资格证书制度体系中的职业培训和职业资格认证工作的主要内容。经济领域的供给侧改革会影响职业资格证书体系，并对其改革起到借鉴作用；职业资格证书体系本身存在的问题也决定了必须进行供给侧改革，以主动适应经济建设和社会发展的需要。

一、我国职业资格证书制度体系的现存问题

我国职业资格证书制度经过20来年的发展取得了一定的成绩，但是也存在不少问题。

（1）我国没有职业资格证书制度的专项法律，职业资格证书制度相关法律法规不完善；

（2）为了职业资格认证经济利益，各政府部门竞相滥设职业资格、过度干预职业资格认证，导致“证书泛滥、证出多门、管理混乱”；

（3）职业分类和职业标准落后于经济、科技和社会发展，职业资格证书考核内容和方法不科学，职业资格证书认证质量较低；

（4）政府部门参与职业资格证书制度体系的具体事务过多，行业等社会组织参与力度和发挥的作用不凸显，职业资格证书制度体系的市场化和社会化程度低。

这些是我国职业资格证书制度体系面临的主要问题，只有进行供给侧改革才能促使职业资格证书体系健康有效地运行。

二、我国职业资格证书制度体系的供给侧改革

从2003年《行政许可法》的实施到2008年4月人力资源和社会保障部等8部门联合下发了《关于贯彻〈国务院办公厅关于清理规范各类职业资格相关活动的通知〉的通知》，尽管有相关规定，但由于职业资格清理规范会影响到各相关部门的既得利益，清理规范各类职业资格活动持续多年，但效果不明显。

2014年6月4日的国务院常务会议上，李克强总理首次提出减少职业资格许可和认定。总理指出，要积极有序开展专业化、社会化的职业水平评价，要通过提高人力资源配置效率，发挥社会的创造力。在总理力推下，2014年至2016年两年间，国务院分7批取消职业资格许可和认定事项，国务院部门设置的职业已取消433项，占国务院部门设置职业资格总数70%。2017年9月人力資源和社会保障部公示了国家职业资格目录清单，列入职业资格目录清单140项。其中，专业技术人员职业资格59项，技能人员职业资格81项。清单外一律不得设定职业资格许可和认定事项。同时，指出要制定职业标准和评价规范，积极推动由企业和行业组织自主开展技能评价，为专业人才搭建市场化的职业发展通道。

清理、整顿及取消部分职业资格许可和认定事项等举措不是否定职业资格证书制度，而是我国职业资格证书制度有效供给出现了问题。职业资格证书制度体系的供给侧改革是降低制度性交易成本、推进供给侧改革的重要举措，也是为大中专毕业生就业创业和去产能中人员转岗创造便利条件。职业资格证书制度体系的供给侧改革利于我国职业资格认证制度体系的健康发展，同时促进我国经济改革。

三、我国职业资格证书制度体系的优化与重构

我国职业资格证书制度体系需要进行优化与重构，以促进我国职业资格证书制度体系向法制化、规范化、高质量、市场化方向发展。

1.健全相关法律法规，科学设置职业资格

由于法律法规没有对行政部门设定职业资格认证进行任何限制，导致了职业认证工作中的“滥设证书”。供给侧改革的一个重要要素是“制度”，只有职业资格法律法规健全、可操作性强，才能将各职业资格管理机构为争夺认证经济利益而“滥设职业资格”的行为控制在法律制度的笼子里。

我国应尽快将职业资格证书制度纳入立法程序，建立职业资格证书制度的专项法律，从法律的角度巩固职业资格准入的地位，明确职业准入控制手段。规范从职业培训到认证考试的各个环节，使得各项工作依法进行。同时应加大法律法规宣传力度，加大监督检查力度，保证整体工作的标准化、规范化。只有加快完善职业资格证书制度的相关法制法规建设，职业资格证书供给方才会在法律法规指定的权责范围内行驶权责，使职业资格证书制度运行有明确的法律依据。同时，我国应加强职业资格证书设置管理，根据《行政许可发》和《就业促进法》等有关规定，加快制定出台《职业资格设置条例》，通过法律将职业资格证书的设定权归某个国家机关统一行使，超越行政部门的利益争夺，迅速实现职业资格设定的规范化，实现对职业资格的依法管理。只有科学合理设定职业资格证书，才能控制无效证书的供给，避免因无必要的准入类职业资格证书、重复设置的职业资格证书而造成的国家资源浪费、证书个体需求方的时间与资金的浪费。

2.创新和完善职业资格证书管理机制，建立职业资格统一框架

我国职业资格认证出现“多头管理”“滥设证书”等混乱现象，这反映了我国职业资格证书管理机制有问题，我们应从供给侧改革的“管理”要素入手，创新并完善职业资格管理体制。我国可借鉴英国NVQ制度的管理经验，上世纪80年代英国开始进行改革，建立和推行国家职业资格证书制度（NVQ制度），对各行业协会分头管理的职业资格证书进行统一规范，而且有严格的质量控制体系。我们也可以借鉴，政府应成立一个类似英国的职业资格委员会，由这样的权威机构来协调跨部门职业资格标准及认证问题，明确中央政府和地方政府在建立职业资格标准方面的职能分工，规划全国职业资格的类别，界定行业协会在职业资格认证管理和规范中的角色，协调全国职业资格标准的建立、登记、注册、管理等程序明确职业资格认证的主体，规范职业资格认证活动，对职业资格认证活动进行监管。该委员会可吸纳各部委、行业协会、企业界参加并发挥沟通和协调作用，建立职业资格制度，健全更新职业资格标准体系，其主要职责是制定宏观政策和解决推行职业准入制度过程中出现的重大问题。

我国职业资格证书主管部门应统筹协调有关政府部门，在政府有关部门互相协调、广泛吸纳行业参与的基础上，理清证书管理体制，对国内各类职业资格证书进行统筹规划，统一规范、监督和管理职业资格证书教育的实施，建立全国统一的职业资格管理体制，完善全国统一的职业资格标准，建立全国职业资格统一框架。政府应更多地承担立法工作和涉及公众安全的职业资格类别的直接管理，建立和完善职业资格的法规体系在宏观管理层面发挥指导和监督作用。加强行业协会、中介组织在证书与市场中的桥梁作用，明确行业协会在国家职业资格证书制度中的地位和作用。只有明确各职业资格认证主体，协调它们之间的关系，创新和完善职业资格管理体制，建立职业资格全国统一框架，才能使职业资格供给方在明确的权责范围内行使职能，才能彻底解决“证出多门”等管理混乱现象。

3.及时更新与修订职业分类和职业标准，科学制定考核内容和方法

随着经济与科学技术的快速发展，现有一些职业的考核标准显得滞后，在取消部分职业资格的同时，国家要及时更新或修订职业分类与职业标准，依靠行业，制定科学合理的与时俱进的职业资格标准。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020年）》将职业资格证书制度、“双证书”制度作为增强职业教育吸引力的重要举措，然而推行“双证书”制度的前提是制定统一而完善的职业标准。

职业分类与职业标准更新与修订要在职业资格证书主管部门的统一组织协调下，按照统一要求和格式以行业为主组织实施。各行业有关职业（工种、专业）的一套专业技术标准应要在职业资格证书制度主管部门的监督下，由各行业部门自己确定，职业资格标准和鉴定规范一般也要以行业为主制定，通用性强的由人社部门和行业部门共同颁布，行业特有工种以行业部门为主颁布。当然，这并不排除对一些新工种、新專业或者新职业，特别是某些边缘工种或职业，以人社部门为主组织专门力量制定职业标准和鉴定考核规范。职业资格证书的最终需求方为劳动力市场需求方的企业界，因此在建立统一的国家职业标准时，要进一步加强企业界的参与，可以由行业部门和企业共同认定职业资格标准，以确保划定的职业标准能够符合企业对人才的要求，使企业对员工的实际操作技能和知识水平要求能够融入职业教育与培训的目标体系当中，同时也有利于解决当前职业教育中存在的理论教学与实际脱节的问题。制定切实可行的职业标准、编制科学合理的考试大纲、培训内容和考试方法，同时应严格实行教考分离，对职业资格认证的各个环节，进行规范管理，建立严格的质量保障体系，从而确保职业资格证书的认证质量和有效性，从而提高职业资格证书的社会认可度。

4.政府简政放权，鼓励与引导行业发挥更大作用

相关政府部门需要割舍部门利益，以深化改革、转变政府职能的改革需要为重，真正简政放权，明确定位各自在职业资格证书制度中的职能，依法科学开展职业资格认证。

从发达国家的经验来看，职业资格证书的认定更多地是交给市场来完成。将职业资格认定的功能更多的交给市场。在完善职业资格制度中，要充分发挥行业的作用，树立行业的权威，发挥行业的第三方评价作用。政府部门应进一步简政放权、减少微观事务管理，加强规划、政策、标准引导，创新服务方式，强化市场监管与引导，具体认定工作逐步由有关行业协会、学会承担职业资格认证，这将是未来我国职业资格认证改革的主要方向。

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