以小型水利工程管理体制改革助力乡村振兴战略的广东实践

邹振宇 ，毛建平 ，袁明道 ，龙 俊 ，夏 甜

（1.广东省水利厅，510635，广州；2.广东省水利水电科学研究院，510635，广州；3.广东省大坝安全技术管理中心，510635，广州）

《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出继续把基础设施建设重点放在农村，推进节水供水重大水利工程，实施农村饮水安全巩固提升工程，加强农村防灾减灾救灾能力建设，抓紧研究提出深化农村公共基础设施管护体制改革指导意见；要以完善产权制度和要素市场化配置为重点，激活主体、激活要素、激活市场，深入推进集体林权、水利设施产权等领域改革；充分尊重农民意愿，切实发挥农民在乡村振兴中的主体作用，调动亿万农民的积极性、主动性、创造性，把维护农民群众根本利益、促进农民共同富裕作为出发点和落脚点，促进农民持续增收，不断提升农民的获得感、幸福感、安全感。

一、广东省小型水利工程概况

广东省现有小型水利工程11万多宗，点多面广的小型水利工程和设施在防洪减灾、灌溉排涝、城乡供水、生态保护以及解决“三农”问题等方面发挥了重要作用，但长期存在基础设施建设落后和管理体制机制不顺畅等问题。尤其是农村税费改革取消“两工”以后，政府对小型水利工程建设投入不足，重建设轻管理、重使用轻养护，产权制度不明确，农村群众对参与水利工程管护的积极性不高，许多小型水利工程处于无人管、无钱管的状态，存在权属不清、管理主体和责任不明确、管护经费不落实等问题，严重制约了工程效益发挥。然而，水利设施是农业生产、农村生活的基础，是防灾减灾的根本保障，是农副产品增收、保收所不可或缺的，直接影响农业发展和乡村振兴战略实施。

广东省按照中央部署加大对农村水利建设的投入，通过实施中小河流治理工程、小型农田水利重点县工程、农村饮水安全工程、小型水库除险加固工程、灌区高效节水改造工程、小水电扩容增效工程等项目，大量小型水利工程经过维修、加固改造或重建，工程效益得以恢复或提高，为避免工程出现“除险、失管、出险、再除险”的恶性循环，对乡村振兴产生不利影响，亟须进行管理体制机制上的改革创新。

二、小型水利工程管理体制改革举措

1.强化政府领导，做好顶层设计

2013年4月以来，按照水利部、财政部《关于深化小型水利工程管理体制改革的指导意见》要求，以及中央关于深化水利改革系列工作部署，广东省高度重视，坚持问题导向，强化顶层设计，由广东省水利厅和财政厅联合成立领导小组和办事机构，统筹协调把小型水利工程管理改革工作列入年度深化水利改革重点工作，并作为破解水利工程 “重建轻管”难题的重要抓手。在系统分析总结过去小型水利工程管理经验教训的基础上，经过反复调研、研讨、审议及修改，省水利厅联合省财政厅于2014年印发了《广东省深化小型水利工程管理体制改革实施方案》和绩效评价办法，作为改革行动指南，稳步推进改革各项工作。

实施方案强调改革应坚持四项基本原则：一是权责一致。明晰所有权、界定管理权、明确使用权、落实管护主体和责任。二是政府主导。强化政府责任，加强组织领导，调动各方积极性，综合推进改革。三是突出重点。重点解决落实管护主体、管护责任和管护经费等问题。四是因地制宜。按照全省“镇镇都有水管所、村村都有水管员、宗宗工程有人管”的基层水利服务体系建设目标，结合本地实际情况推进改革，不搞“一刀切”。通过明晰产权，落实管护主体和责任，积极探索社会化和专业化的多种工程管理模式，落实工程管护经费，确保工程安全运行，充分发挥效益。

2.试点先行，全面推进

广东省共在23个县（市、区）开展试点，包含梅州市蕉岭县和佛山市南海区等2个国家级改革试点，汕尾市海丰县、茂名市高州市、韶关市乳源县、肇庆市怀集县、云浮市罗定市等5个省级试点，以及其他市级试点16个。在开展试点的同时进行总结推广，形成了一些小型水利工程管理的创新模式，如“南海模式”和“蕉岭模式”等。

（1）“南海模式”

佛山市南海区位于广东珠江三角洲腹地，形成的经济发达地区小型水利工程管理创新模式具有鲜明特征：

①改革工作由政府主导，高位推进，经费充足，各相关部门密切配合，广泛宣传和动员，创造良好的改革工作氛围；在确权发证过程中，探索了权属调查、确权登记、权属公示等三个重要流程，保障了确权定界全过程的公正、公开、公平。

②建立了“水利所+养护站”管理模式，实现管养分离。水利管理所负责全区小型水利工程日常巡查管理，水利排灌养护站负责全区小型水利工程日常维修养护，“水利所+养护站”均纳入公益一类事业单位，经费为财政全额拨付，两者各司其职，专职负责水利工程的管理和养护，部分维修养护工作无法由水利排灌养护站自身完成的，通过政府购买服务的方式解决，基本实现了管养分离。

③建立了南海区小型水利工程目标管理考核标准，实现工程管理标准化、规范化、制度化。南海区制订了堤围、泵站、内河涌、水库、水闸等各类水利工程的目标管理考核标准，探索了水利工程标准化管理，对解决“重建轻管”问题十分有效，形成了良性长效的管理体制和机制。

（2）“蕉岭模式”

梅州市蕉岭县位于粤闽赣三省交界山区，形成了广东经济欠发达地区小型水利工程管理的创新模式：

①以完善基层水利服务体系建设和农村产权制度改革为基础，在全县范围内登记成立了97个村级水利协会（社会团体组织），建立了“农户+基层水利协会”管理模式，水利协会内的农户按田地的受益面积缴纳管理经费，政府对工程管养经费实行定额补助和绩效奖补，充分激发了村民自发管水、用水热情，落实了宗宗工程有人管、有钱管，有效破解了小型水利工程“管理无主体、投资无回报、耗费无补偿、维护无资金”的发展瓶颈。

②积极尝试小型水利工程产权交易流转，以大带小、以水养水，发展乡村旅游业、养殖业等，通过承包、租赁、入股等多种形式，多渠道筹集工程维修养护经费；将小型水利工程建设和管理与农村连片治理相结合，推动新农村水利基础设施建设。

3.加强技术指导，严格考核督办

2016年10月，广东省在小型水利工程管理改革2个国家级试点及5个省级试点完成并验收以后，结合试点经验，对绩效评价办法进行了修订，并制定了《广东省深化小型水利工程管理体制改革工作指南》。绩效评价办法修订特别提出公益性水利工程“两费”（工程管养经费和管理人员经费）落实率不足90%、小型水库管护人员和巡查机制落实不足100%等作为一票否决项，为不合格等级，将在全省通报批评并采取惩戒措施限期整改。工作指南提出了改革范围、目标任务、工作流程（如图1）、步骤方法（含确权发证流程，如图2）、关键环节和信息报送，以及各类小型工程的参考表格、权属证书等内容，形成了可供全省各县（市、区）参考的改革模板。

图1 改革工作流程

图2 确权发证流程

图3 明晰工程产权情况统计

图4 落实管护主体情况统计

在改革过程中，广东积极探索引导市场化、专业化队伍参与相关工作，为小型水利工程管理体制改革服务。以信息化作为技术支撑，开发了小型水利工程确权登记软件、绩效评价软件，对全省涉及改革任务的122个县（区、市）近11万多宗工程进行确权划界调查、登记、审批、发证，提高了改革工作效率，形成了电子数据库。

同时，广东省积极组织对已完成改革和验收任务的县（市、区）进行抽查复评，并按照水利部要求，建立了小型水利工程管理体制改革信息报送机制，各地每月定期向省水利厅报送相关改革进展情况，由上级水利部门对改革进度缓慢、未按照时间节点要求完成改革任务的地区进行技术指导和督办。

三、改革进展与成效

1.改革取得的进展

截至目前，广东省已有108425宗小型水利工程明晰工程产权，占纳入改革工程总数的97.1%，全省统计数据如图3；106090宗小型水利工程已落实管护主体和责任，占纳入改革工程总数的95.0%，全省统计数据如图4；97795宗工程已明确管理模式，占纳入改革工程总数的87.6%，全省统计数据如图5；各地通过多种渠道筹集小型水利工程管护经费共计138113万元，其中财政补助资金91958万元；大部分有改革任务的县（区、市）已完成改革任务和绩效评价验收，将于2018年年底基本完成小型水利工程水管体制改革。

图5 明确管理模式情况统计

表1 近年蕉岭县农业产值、瓜果蔬菜、水电发电量等情况汇总

2.改革成效（以梅州市蕉岭县为例）

梅州市蕉岭县通过小型水利工程管理改革，在促进农业增收、提高农业收入等方面取得了不错成效。蕉岭县作为山区农业县，农民收入来源主要依靠种植蜜柚、香瓜等高附加值水果，而农业灌溉则是上述果蔬种植的重要环节。根据2015—2017年梅州市蕉岭县统计年鉴等数据，2014年改革以后，全县改善田地灌溉面积3万多亩（1 亩=1/15 hm2），灌溉保证率由原来的不足70%提升至90%，全县农业总产值、农民收入、瓜果蔬菜产量逐年增加，小水电发电量增长较多，统计情况见表1。

①对比2014年年末，2015年全县农业总产值增长7500万元，涨幅为4.1%，农民人均可支配收入由11873元增长为12870元，涨幅为8.40%；对比2015年年末，2016年全县农业总产值增长2.87亿元，涨幅为15.70%，农民人均可支配收入由12870元增长为13823元，涨幅为7.40%。

②对比2014年年末，2015年全县蔬菜产量增长6812 t，涨幅为6.67%；瓜果产量增长3288 t、涨幅为6.89%；对比2015年年末，2016年全县蔬菜产量增长6791 t，涨幅为6.24%；瓜果产量增长2177 t，涨幅为4.98%。

③对比2014年年末，2015年蕉岭县小水电发电量增长3754.5万kWh，涨幅达29.44%；对比2015年年末，2016年蕉岭县小水电发电量增长15151.81万kWh，涨幅达91.78%。

四、结语

按照党中央、国务院重大战略决策以及水利部、省委省政府有关深化水利改革的部署，广东省在实施小型水利工程管理体制改革工作中，思考了振兴乡村战略与农村小型水利工程建设和管理的关系，扎实推进小型水利工程管理体制改革，夯实广大农村的水利基础设施，切实发展民生水利。

通过全面深化改革，建立了产权明晰、责任明确的管理体制；探索了社会化、专业化的多种管护模式；制定了制度健全、管护规范的运行机制；落实了稳定可靠、使用高效的管护经费保障机制；建立了奖惩分明、科学考核的监督机制；落实了宗宗工程有人管、有人用，经费充足；促进各类小型水利工程的防洪、灌溉、发电、排涝、减灾等效益提高，激发了农民群众自发参与管水、用水的积极性，促进小型水利工程良性、高效运行，落实了农村的水安全、水保障，促进农业增产、农民增收，从而提高广大农村群众的幸福感、获得感、安全感，使人们能够安居乐业、生活幸福，助力广东早日实现乡村振兴。