全国水库降等与报废情况调查分析

2018-11-10荆茂涛杨正华蒋金平

中国水利 2018年20期

荆茂涛，杨正华，蒋金平

（水利部大坝安全管理中心，210029，南京）

随着经济社会发展和工程运行时间增长，水库功能、运行环境及工程安全状况随之发生变化，对病险严重、功能萎缩，而除险加固技术上不可行、经济上不合理的水库实行降等或报废处理成为客观需求。因此，降等与报废是水库全生命周期管理的重要环节，是病险水库治理和大坝隐患处置的多样选择措施之一。为建立健全水库降等与报废制度，2003年水利部发布了《水库降等与报废管理办法（试行）》（水利部令第18号）（以下简称《办法》），2013年又发布了配套技术标准《水库降等与报废标准》（SL 605—2013）（以下简称《标准》）。同时，国内相关学者开展了水库降等报废论证、决策及生态环境影响与修复对策、技术等研究，为水库降等与报废决策和善后处理提供了科学依据，水利技术标准《水库降等与报废评估导则》也正在编制过程中，即将颁布实施。

这些年来，国家投资对病险水库开展大规模除险加固，取得了显著成效。同时，水库主管部门也在关注水库降等与报废工作开展得如何？有哪些成绩经验与问题困难？为掌握水库降等与报废工作情况，分析问题，研究对策，进一步完善水库降等与报废制度，在水利部原建设与管理司指导下，2018年1月开展了相关调查工作。

一、基本情况

1.水库降等与报废总体情况

据统计，截至2017年年底，全国实施降等与报废水库6539座，其中降等4021座（中型3座、小型4018座），报废2518座（中型3座、小型2515座）。

2. 2002年前的降等与报废情况

2000年10月，水利部原建设与管理司组织水利部原水利建设与管理总站、水利部大坝安全管理中心、陕西省水利厅、浙江省水利厅等单位，对陕西、河南、湖北、北京、吉林、辽宁、云南等省（直辖市）水库降等与报废情况进行了专题调研，基本摸清了当时的水库降等与报废情况。据调查，到2002年年底，全国降等与报废小型水库4846座，其中小（1）型水库降等366 座，报废 224 座；小（2）型水库降等2836座，报废1420座。

图1 2003年以来各地水库降等与报废情况

3. 2018年开展调查的情况

根据本次调查，2003年《办法》发布以来，新增降等与报废水库1693座，其中降等819座（中型3座、小型816座），报废874座（中型3座、小型871座）。2003年以来各地水库降等与报废情况见图1。

从2003年以来的数据看各地情况，水库降等较多的有湖北104座、天津103座、辽宁92座、湖南63座、山东55座、陕西55座、广东51座、广西47座；水库报废较多的有山西180座、黑龙江74座、江西69座、山东61座、吉林55座、广东45座、云南41座、湖南37座。本次调查，无水库降等的有内蒙古、上海、海南、贵州、西藏、宁夏和新疆生产建设兵团，无水库报废的有上海、海南、西藏和宁夏。

二、管理实践

1.地方管理规定

为加强水库降等与报废管理，黑龙江、浙江、江苏、河北等省根据《办法》制定了相关具体规定，进一步明晰水库降等与报废论证要求和审批程序。黑龙江省制定了《黑龙江省水库降等与报废管理暂行办法》（黑水发〔2003〕97 号)，并在《黑龙江省水利工程管理考核办法（试行）》（黑水发〔2010〕548号）中指导水库降等与报废的方法标准、程序步骤和善后处理事宜。浙江省2008年发布《浙江省水利工程安全管理条例》，规定水库工程需要降低等级或者报废的，工程管理单位应当按照国家有关规定，组织技术论证，制定方案，按照规定的审批权限报请相关机关批准后组织实施；降低等级或者报废所需费用由工程管理单位承担。《江苏省水库管理条例》（2011年）第十九条规定，对水库降等与报废按照分级管理权限由市、县水行政主管部门进行审批。河北省印发《关于做好水库降等与报废工作的通知》（冀水建管〔2012〕103 号），2016年在《关于进一步做好水库安全管理工作的通知》中，对全省水库降等与报废进行安排部署，要求对没有效益、功能丧失的水库按程序和要求实施报废。福建省在《福建省水库安全管理暂行规定》（闽水建管〔2017〕21 号）中对水库降等与报废作了规定。

2.论证审批程序

各地结合实际制定的水库降等与报废的论证、审批程序规定有所不同，典型做法有：山西省集中组织实施了两批水库降等与报废项目，第一批2009年由省防汛办组织对142座小型水库实施了报废，第二批2014年由省水利厅组织对42座小型水库实施报废与降等。江西省宜春、新余、赣州、鹰潭等市的16座水库报废集中申报水行政主管部门批准。湖北省结合水库注册登记、除险加固和测量复核等工作实施水库降等与报废。河北省规定水库降等与报废论证由水库管理单位委托具有相应资质的设计单位提出论证报告，按照工程等级规模分级报批。山东省规定由水库管理单位委托有资质的水利设计单位编制水库降等与报废论证报告，进行科学论证，提出报废与降等申请，再由上级水行政主管部门组织专家审查，按照权限审批和备案。广西壮族自治区组织责任单位委托具有资质的技术单位编制论证报告，大中型、小（1）型、小（2）型水库分别由省市县三级水行政主管部门审批，跨行政区域的水库报共同的上一级审批。重庆市由水库主管部门（单位）组织实施所管辖水库降等与报废，乡镇（街道）人民政府组织实施农村集体经济组织所管辖水库降等与报废，大中型水库由重庆市水利局审批，小型水库由区县水行政主管部门审批并报市水利局备案。

三、实施成效

本次调查发现，2003年以来年均水库降等与报废112座，表明水库降等与报废工作开展正常、稳步推进，体现了实事求是和科学决策，形成了降等报废与除险加固联合运用，共同消解水库大坝安全隐患的基本态势。

1.消除了安全隐患

有的小型水库安全问题突出，一味采取除险加固措施则经济合理性不强。很多小型水库建设质量较差，病险隐患复杂；有的小型水库历经多次除险加固，安全问题反复出现；特别是有的小型水库防洪标准较低，极端气候影响下易发生溃坝事故。通过实施降等与报废，消除了安全隐患，保障了工程安全运行，保护了人民群众生活生产安全。

2.降低了管理成本

水库大坝安全责任重大，历年溃坝事故主要发生在小型水库，近年偶发事故也基本发生在小型水库。小型水库管理相对粗放，管理条件较差，运行管理和维修养护相对不足。一些小型水库降为山塘管理仍可以维持已有功能效益基本不变，有些所谓的小型水库实际应属山塘，实施降等与报废有利于集约化管理。

3.改善了生态环境

有的小型水库原有效益不能正常发挥，生态环境作用不明显或不大，有的甚至存在负面影响，对水体污染严重，影响或危害环境安全，不利于生态保护。对此，从大局出发，对其予以降等与报废，有利于改善生态环境。

4.优化了工程体系

有些小型水库因功能效益减退甚至缺失，已经被新建工程或其他措施替代，加之区域综合规划或流域规划调整，存在的意义不大。通过报废部分小型水库，集中资源合理配置骨干工程，优化改善水库设施整体布局，有力提升了区域工程综合效益。

5.促进了地方发展

丧失功能的水库，改变其用途更有利于当地的经济社会发展。通过对报废水库土地资源进行优化、合理利用，服务于基础设施建设或综合开发利用，重新利用库区土地资源发展农业生产，有利于服务地方经济社会发展大局。

四、主要制约因素

一些地方水库降等与报废推进困难，分析其中问题，主要是受认识误区、投入不足、规定操作性不强、协调难度大等影响。

1.认识仍不到位

水库降等与报废涉及降等与报废标准、对生态环境的影响、生态修复、工程处理和善后处理等，并非纯粹的非工程措施。就工程安全性而言，少数工程实施降等或报废确实可以不采取明显的工程措施，但大部分工程降等或报废，其坝体、泄洪设施的安全性，仍然是安全保障的关键，对工程设施进行改建、善后处置、生态恢复等，仍需要工程性措施。一些工程降等改造是明显的改建活动，需要履行建设程序和建设管理。简单地认为水库降等与报废仅是一项非工程措施，以运行管理方式调整为主，比如多放水、少蓄水，或者放空库容后放在那里就行了，不需要投入，这种认识不切合实际。有的单位或当年参建人员从地方利益甚至个人感情出发，感到工程建设不易，降等报废可惜，总想争取能加固就不报废，在一定程度上也阻碍了工作开展。

2.资金投入不足

水库降等与报废评估论证甚至初步设计前期工作都需要经费，降等与报废实施过程中的工程处理、善后处置、水土保持、环境保护等更需要经费保障。水库降等与报废经费相对于除险加固一般要少很多，但不能按非工程措施理解的那样认为不需要明显的经费投入。水库降等与报废是一项社会效益显著、事关人民群众生命财产安全的公益事业，需要公共财政和集体投入。而目前国家资助的如病险水库除险加固、中西部地区水利工程维修养护等经费支持，不包括水库降等与报废项目。资金短缺制约水库降等与报废，有的水库淤积严重、空库运行、功能丧失而难以实施降等与报废，给水库安全度汛和生态环境保护造成很大压力。

3.程序规定偏严

小型水库主要为农村集体经济组织所有，管理体制特殊，部分小水库如果严格按降等与报废管理办法和基建程序实施，实施起来难度较大。水利部《水库降等与报废管理办法（试行）》第十一条规定，“水库报废按照同等规模新建工程基建审批权限审批”。《中华人民共和国水法》第二十五条规定，“农村集体经济组织修建水库应当经县级以上地方人民政府水行政主管部门批准”。国家发展改革委、水利部《关于加强对水库建设管理的通知》（发改农经〔2004〕1644号）关于水库项目审批规定，“各地、各流域机构要慎重研究水库建设问题。对水库建设项目要严格按照国务院规定的程序履行审批手续，严禁越权审批。小型水库建设项目的项目建议书、可行性研究报告由项目单位所在省（自治区、直辖市、新疆生产建设兵团）发展改革委（计委）负责审批”。就小型水库特别是小（2）型水库降等与报废，其论证与审批程序和要求总体上偏于复杂，操作难度偏大。

4.协调难度较大

水库降等与报废特别是报废，是一门大而新的学问，不单单是工程技术问题，它涉及工程处理、管理调整、水土保持、环境保护、安全保障等多项内容，政策性和技术性均很强；涉及局部利益与整体利益的冲突，一些水库关系不同地区、不同群体等多方利益，可能一方得益、一方受损，投入和补偿机制不够明确。一些由水利部门管理的水库降等与报废为其他工程（如山塘、蓄滞洪区或淤地坝等），存在管理任务与职责的调整矛盾。水库降等与报废还涉及职工安置、资产处置、债务处理和档案管理等复杂问题，涉及国土资源、水土保持和环境保护等多个部门，工作协调难度大。

5.前期评估随意

水库降等与报废并不意味着可以随意处置，需要进行必要论证和评估，避免产生社会和生态等方面的负面影响，确保在遭遇洪水或地震等突发情况时不出现新的安全问题。《水库降等与报废标准》（SL 605—2013）仅给出了水库降等、报废的适用条件（标准）和善后处理要求，前期如何客观和科学评估及预测各种影响尚无相应的指南予以规范，水利技术标准《水库降等与报废评估导则》仍在编制过程中。

五、对策与建议

1.改善水库降等与报废工作条件

切实考虑水库降等与报废的工程建设属性，加大水库降等与报废投入和资金筹措力度，加大水库降等与报废建设的公益性和财政性投入。在投入机制上，可以采取将降等报废与除险加固实行同一投资渠道的办法，因为降等报废与除险加固同属病险水库治理的不同方式，以提升病险水库处置的科学性。

2.严格水库降等与报废工作程序

水库降等与报废的基本程序为需求分析、评估论证和处置方案三个阶段，相当于建设工程的项目建议书、可行性研究和初步设计三个阶段。小型水库特别是小（2）型水库降等与报废程序应当简化，并适当简化审批要求。统筹注册登记与降等报废工作，通过严格的注册登记和积极的降等报废配合，保证水库管理对象的严进宽出，防止小（2）型水库与山塘之间的宽松进出。