水库大坝安全年度报告制度探索与实践

张士辰 ，杨正华 ，盛金保

（1.水利部大坝安全管理中心，210029，南京；2.南京水利科学研究院，210029，南京）

截至2016年年底，我国共建水库98460座（不含港澳台地区），为保障国家水安全发挥了不可替代的基础性作用。大坝安全是水库正常发挥功能效益的重要前提，精细、有效的大坝安全监管是实现大坝安全的重要保障，但与加拿大、瑞士、日本等发达国家相比，我国大坝安全管理仍显薄弱，体现为管理良性运行机制不健全，管理手段和管理模式相对落后，安全监管频度、广度、深度不足，安全监测和巡视检查粗放，来自现场的第一手监控资料整编分析不及时、不深入、不强制，大坝安全监管远未实现精细化管理。大坝安全年度报告制度在国际大坝安全管理领域已被广泛应用并取得良好效果，多数发达国家将年度报告制度视为大坝安全管理行之有效的“利器”，是精细化管理的重要手段之一，也被国际大坝委员会（ICOLD）所推崇。但年度报告制度在我国刚刚起步，发展程度难以满足我国大坝安全管理需求。以大力推行年度报告制度为切入点，通过推行年度报告制度来调整完善我国大坝安全管理精细化程度和体制机制，使大坝安全技术监管理念得以进一步落实，对我国大坝安全管理而言十分重要和必要。本文梳理了美、欧、亚各洲典型国家的国际经验和国内能源、水利等行业实践现状，结合我国大坝安全管理特点，研究提出大坝安全年度报告主要内容，探索提出年度报告管理要求，总结分析年度报告经验认识，为年度报告制度更好发展提供支撑。

一、国内外水库大坝安全年度报告制度

1.国外

大坝安全年度报告制度在美洲、欧洲发达国家十分盛行，取得良好效果，亚洲的日本等国家也已经积累了一定经验。

美洲以加拿大为例，共有各类坝高大于2.5 m的水坝14000座。加拿大大坝风险管理技术一直处于世界领先地位，历史上仅有两次造成人员伤亡的溃坝事件，1912年不列颠哥伦比亚省某水库溃坝造成1人死亡，1966年魁北克省某水库溃坝造成3人死亡。根据溃坝后果严重程度将大坝分为极高风险、高风险、低风险和极低风险4个风险等级，风险等级不同大坝安全运行管理要求也不同。对所有类型的水库，加拿大均至少每年进行一次正式检查和泄水设施、泄洪闸门及其他机械装置检测，委托有能力的人员或机构开展资料分析，形成年度报告后，及时反馈业主。

瑞士、奥地利、法国、英国、德国、芬兰等大多数欧洲国家不管水库规模大小，都要编制年度报告，其中瑞士水库大坝安全监控模式最具代表性。瑞士大坝安全监控体系分为4个层次，分别为L1层大坝管理员、L2层合格工程师、L3层资深专家、L4层监管人员。这一体系通过L1层大坝管理员的持续检查与测试，L2层合格工程师每年或随时监测评估，L3层资深专家每5年一次的深入安全评估，L4层监管人员的监督管理，以及各层次人员间的互动，不断运作，保障大坝安全监控持续有效。年度报告是作为5年报告的基础性报告，也是开展日常监督检查的重要依据。L2层合格工程师负责编制大坝安全年度报告，并须在第二年前6个月内提交报告至大坝监管机构。大坝安全年度报告主要包括闸门操作测试、安全监测、现场检查等情况，解释闸门测试、安全监测和现场检查等运行情况，分析大坝、附属设施、库岸边坡等的监控结果，评估工程是否安全，提出必要的维修、加固、监测等措施建议。瑞士大坝安全年度报告特点是一目了然、清新简洁，通常只有20～30页，小坝最简洁的只有1页。非常重要的是，L2层合格工程师不仅在年底和第二年年初提交一个年度报告，而且每个月都要对观测资料进行分析，包括任何较大异常，是否出现异常的变化趋势，是否存在一些迅速增加的测值，以及进行地震、洪水等特殊检查，遇到异常安全状况，快速通知所有有关人员重视这个问题。如果发现极其异常的监测结果，L2层自己不能做决策，要上报L3层资深专家和L4层监管人员。

亚洲以日本为例，日本水库大坝实行点检、定检制度，即日常检查、定期检查制度。《河川管理设施等建筑物法令》规定定期点检，按照规定的频次进行大坝漏水量、变形量、扬压力测量和日常巡视检查，对工程设施和各类设备进行必要的维修养护，要求针对大洪水、4级以上地震等特殊情况进行临时点检。工程管理单位或委托专业公司每年对观测资料进行整编与分析，以水资源机构下属三重用水管理所为例，每年对本年度大坝安全监测资料进行整编分析，成果上报国土交通省和水资源机构有关部门确认与备案，相当于大坝安全年度报告。

2.国内

我国很多行业实施年度报告制度，一般是对年度工作总结，通过公示制度，使之成为回应相应监管领域民众需求和主动接受监督的新制度依托。年度报告制度已成为当前很多领域登记监督制度改革的重点内容，在安全领域也有不少年度报告实践活动，如核安全年度报告制度、玩具安全年度报告制度、奶产品安全年度报告制度等，为大坝安全年度报告制度提供了丰富的借鉴参考。

能源行业目前注册或备案的水电站近500座，2000年以来结合水电站大坝安全远程自动化监控系统建设，逐步建立了水电站大坝安全运行管理年度报告制度。根据《水电站大坝运行安全监督管理规定》《水电站大坝安全注册登记监督管理办法》《水电站大坝运行安全信息报送办法》等规章制度，每年2月中旬之前要求各水电站运行管理单位向能源局大坝安全监察中心报送安全年度报告，包括大坝安全年度报表、大坝安全注册登记自查报告、大坝安全年度详查报告，均采用电子化报送，无需寄送纸质材料。大坝安全监察中心按照分片监管原则，结合水电站大坝管理单位填报的年度安全等信息，对水电站大坝安全运行实施监督管理，跟踪水电站大坝安全状况和管理状况，提出恰当的监督意见。监督意见形成过程中，以分片监督专家提出的初步监督意见为基础，通过集体审查决策方式确定最终监督意见。审查过程中经常会遇到初步意见中认为严重的问题通过集体决策认为不必处理，而不严重的问题通过集体决策认为问题比较严重且必须及时处理的情况，确保不夸大小问题、不遗漏大问题，确保每一分钱都能够“花在刀刃上”。

水利行业水库大坝安全年度报告制度发展可分为两个阶段。第一阶段是2015年前。相当一部分水库开展了年度总结制度，部分大中型水库实施大坝安全监测资料年度整编分析报告制度，浙江、江苏等省还明确提出了大坝安全年度报告制度。浙江省《关于建立大型水库年度检查制度的通知》（浙水管〔2011〕111 号）规定，水库管理单位要编制水库年度检查报告，每年2月底前行文报省水利厅。丹江口水库针对大坝安全监测资料进行月报、年报以及每10年一次监测资料整编。第二阶段是2016年后。该阶段水利部提出大坝安全年度报告制度并带头试行。2016年提出大坝安全年度报告编制提纲，在部属15座大型水库上试行；2017年在进一步完善方案、开发编报系统基础上，扩大试点在全国48座大中型水库上试行（见图1），除部属17座水库外，安徽、江西、山东、湖北、湖南、四川6省及宁波计划单列市试行且效果良好。

二、水库大坝安全年度报告的主要内容

借鉴国内外相关经验，结合我国水库大坝安全管理需求和现状，提出适合我国的大坝安全年度报告制度，主要内容包括基本情况、调度运行、安全检查测试、大坝安全监测、维修养护、安全鉴定与安全生产、应急管理、结论，并提出下一年度工作安排。本文重点对直接影响大坝安全管理的安全检查测试、大坝安全监测、结论与工作安排进行描述。

1.安全检查测试

日常检查。水库管理单位组织的大坝安全日常巡视检查，包括检查内容、频次、人员和记录，描述检查发现的问题和处理情况。附必要的数据图表照片。

年度检查。汛前、汛后、高寒地区冻融期及其他重要节点，由水库管理单位和有关主管部门开展的安全检查活动，包括检查时间、背景、人员和内容等，描述检查结论和处理情况。

定期检查。因大坝安全定期鉴定需要，由安全评价单位、水库主管部门和管理单位实施的大坝安全现场检查，包括检查时间、背景、人员和内容等，描述检查结论和处理情况。

特别检查。运行中遭遇特大洪水、强烈地震、库水位骤降骤升、极枯水位、极端气温、工程出现重大异常等组织的检查、检测、探测，包括检查的时间、背景、人员和内容等，描述检查结论和处理情况。

图1 大坝安全2017年度报告试行水库数量分布柱状图

设备测试。泄水建筑物闸门、启闭机、电源等汛前及年度检查测试，其他重要设施设备检查测试情况。描述测试结果和处理情况。

2.大坝安全监测

监测项目及设备。大坝监测项目及布置，监测仪器及主要参数，监测频次及方法，仪器设备检查和校验及问题处理等情况，附重要图表。

监测数据采集与处理。数据采集、处理方式，存在问题及处理情况。

监测资料整编与分析。资料整编分析单位、周期和方法，主要结论和意见。应甄别监测数据可靠性，通过测值过程分析、相关性分析和对比分析等方法，分析大坝变形、渗流等情况。附重要图表。

安全监测分析结果。年度监测反映的工程安全状况、存在问题及处理情况。

3.结论与工作安排

大坝安全情况。大坝安全状况，有效鉴定的大坝安全分类，年度大坝安全运行主要成效、经验与不足，目前工程存在的主要问题。

整改措施与安排。工程问题的处置措施和安排，管理工作的改进计划。

其他意见与建议。向主管部门或地方政府提出的有关请求事项或意见建议。

三、水库大坝安全年度报告的管理要求

1.编报主体

大中型水库大坝由管理单位内部技术负责人负责编报，或委托有技术能力的单位编制。

2.编报方式

水库管理单位每年定期向水库大坝主管部门报告年度报告并接受审查审定。此外，县、市、省每年提出本行政区年度报告，按时提交并向市、省、部汇报。

3.报送时间

考虑汛期前便于工程安全管理指导，年度报告需在第二年4月完成报送。实际上，从养护修理和运行管理两项经费预算角度，当年年底应完成报告编制工作。

4.审查审定

年度报告审查工作应当按照“谁所有、谁负责”原则，由水库主管部门组织实施，审查工作属于水库产权所有者内部事宜，与每5年或6～10年开展一次的大坝安全鉴定组织方式不同。年度报告作为水库产权所有者对内控制大坝安全性态、对外提供监管单位安全信息的总结性材料，需提出审查意见，反馈给编报单位修改完善，并审定、备案。

5.结果应用

编报单位人才管理方面，年度报告制度执行情况可作为单位及个人年度绩效考核重要内容；工程安全管理方面，审定后的年度报告结论和建议是下一年度大坝维修养护和运行管理工作计划和预算经费的重要依据；经过审定的大坝安全年度报告，是大坝安全监督管理的重要依据，也是每5年或6～10年一次的定期大坝安全鉴定的重要依据之一。

6.报告备案

年度报告审定后，编报单位限期将最终报告和审查审定意见送至审定部门备案。地方水行政主管部门通过逐级上报，将各级水行政主管部门针对本区域内的年度综合报告汇总至省级水行政主管部门，审核后上报水利部大坝安全管理中心备案，并于第二年5月底前汇总编制 《全国大中型水库大坝安全年度综合报告》。

四、水库大坝安全年度报告的经验认识

我国在实施大坝安全年度报告过程中积累了不少经验，主要如下：

①简单实用是年度报告的最突出原则。国际成熟经验和国内经验均表明，年度报告制定应遵循简单实用、一目了然原则。年度报告内容紧扣大坝安全这一主题，重点关注安全监测、巡视检查、放水测试等直接安全类信息。

②与定期安全鉴定制度相互配合形成覆盖全时段范围的大坝安全评估体系。定期安全鉴定制度要求每5年（首次鉴定）和6～10年（后续鉴定）对大坝实施安全评估，不能覆盖每年大坝安全性态评估，定期安全鉴定制度框架基础上增设年度报告制度可以覆盖全时段范围大坝安全评估体系，使得整个安全评估体系具备封闭性。

③善于依据年度报告实施大坝安全监督和维修养护。大坝安全监控涉及多结构对象、多致灾因素、多时空分布等，采用时效性强的年度报告作为依托，将围绕年度报告开展监督管理作为一种组织方式，所有与大坝安全监督和管理有关的人员围绕年度报告开展工作，较围绕监测资料报表、巡视检查记录、放水测试照片、应急处置记录等碎片化文件开展监督管理更加便捷和有效。此外，年度报告中将每年度发生的主要工程安全（如大坝坝坡局部塌陷、局部混凝土结构破损等）、安全管理（如某安全监测设施破损、启闭设施失灵等）等问题作为下一年度养护修理预算的主要依据，两项经费预算更加扎实。

④注重在水库管理单位培养安全监控人才和在水库主管部门培养安全监管人才。水库管理单位安全监控人才相当于瑞士的L2级合格工程师，主要负责一个水库大坝安全技术工作，基于安全监测、巡视检查、放水测试编报年度报告，这一角色对于中国而言同样十分关键；水库主管部门安全监管人才相当于瑞士L4级监管人员角色，主要培养其安全监管能力和技巧，特别是依托年度报告开展大坝安全监管能力，而非完全培养其安全专业知识。

⑤加强年度报告工作基础，提高大坝安全监测和巡视检查能力，重视放水测试工作。借鉴国际年度报告经验，安全监测、巡视检查、放水测试是年度报告编报工作的3个基本支柱，而这3个方面在我国都有所欠缺，特别是安全监测和巡视检查两项工作需要加大力度，加强这方面的人才培养和工作经验积累，为年度报告制度顺利实施提供基础。

同时在年度报告实施过程中发现了一些不足：

①缺少年度报告制度法规制度，在全国范围内推行缺少法规依据。

②年度报告与注册登记、安全鉴定等已有规章制度关系不明确，如年度报告发现重大安全隐患后注册登记是否需要复查换证，年度报告发现怎样的安全隐患需要启动安全鉴定，安全鉴定承担单位是否需要在完成本次鉴定后对继续完成下一次鉴定之前的历次年度报告编制工作进行指导，年度报告中大坝安全分级与安全鉴定中安全分级什么关系等。

③缺少年度报告编制技术标准，年度报告内容还需要在标准中予以规范，现有内容过于宽泛，对与安全不直接相关的如调度运行、养护修理、应急处置等间接因素考虑偏多，难免影响年度报告简单实用原则。

④年度报告内容要求不够细化，水库管理单位对《水库大坝年度安全运行管理报告编制提纲》的要求理解不统一，一些核心信息在汇总阶段比较困难，推行采取统一规范、简约全面的元素化、表格化信息报送十分必要。

⑤水库管理单位年度报告编报能力总体偏低，培训不足，专业能力达不到年度报告编报工作需要。此外，年度报告编报、审核、审批、结果使用等全周期过程无不体现当前大坝安全监督管理体制机制，完善大坝安全监管体制机制是理顺年度报告管理过程的根本所在。

五、结论与展望

1.结论

①实施年度报告制度十分必要。国内外成熟经验和试行结果表明，大坝安全年度报告制度是进一步强化大坝安全监管的有效举措，实施大坝安全年度报告制度体现精细化管理，十分必要。

②借鉴国际经验，结合我国大坝安全管理特点，研究提出大坝安全年度报告主要内容，年度报告内容包括基本情况、运行调度、安全检查、安全监测、养护修理、应急管理；年度报告管理包括编制、报送、审查、应用、备案等环节。

③大坝安全年度报告制度探索与实践的经验认识是，以简单实用为原则，善于依据年度报告实施安全监督和维修养护，注意培养水库管理单位安全监控人才（瑞士L2）和主管部门监管人才 （瑞士L4），提高安全监测、巡视检查、放水测试等基础性工作能力。

2.展望

①完善年度报告管理制度和技术标准体系。修订《水库大坝安全管理条例》，增加大坝安全年度报告制度；制定《水库大坝安全年度报告管理办法》，明确年度报告相关主体职责分工、报告内容、报告编制、报告审核、报告应用、报告备案、监督检查等规定；研究提出《水库大坝安全年度报告编制导则》，规范年度报告编制技术要求，明确大坝安全年度信息统计分析方法和技术要求，明确年度报告中大坝安全分级标准，积极推进大数据分析。

②强化年度报告制度与相关制度衔接。强化年度报告制度与注册登记、安全鉴定、养护修理等现有规章制度的衔接，推进目前水利部正在建设的全国水库大坝安全监测监督平台与年度报告制度衔接。

③完善年度报告编报手段和信息存储方式。推行统一规范、简约全面的元素化、表格化信息报送，开发年度报告网上填报系统，构建年报信息数据库。

④注意总结年度报告试行经验和教训。对全国所有水库实施年度报告制度，不断积累年度报告制度实施经验；按照简单实用原则不断完善年度报告编制内容，尝试最大程度减少运行调度、养护修理等非直接安全类信息可行性；区分大中型和小型水库大坝年度报告制度繁简程度和编报管理方式；以年度报告为中心不断完善大坝安全管理体制机制。

⑤加强年度报告制度执行能力建设。明确年度报告制度经费途径和保障条件，加大技术培训和管理能力建设力度，确保年度报告制度顺利实施。