从《梁陈方案》到北京城市总体规划（2016年—2035年）

王磊 王庆斌

摘 要：随着习近平总书记2014年和2017年的两次北京视察并发表重要讲话后，北京市政府终于时隔15年编制了新一轮的北京城市总体规划。因为作为首都的行政表率性，研读北京的城市规划演化，也能对新中国建立以来中国当代城市规划的演进见微知著。而对于北京的城市总体规划，《梁陈方案》又是绕不开的一本书。回顾总结北京的城市规划史，旨在深入思考中国特色的城市规划的本质特征，为现今中国其他城市的总体规划及城市发展提供一些参考。

关键词 ：北京；城市总体规划；梁陈方案；城市发展

一、理想之城——北京

现在的北京城是在15世纪初的京城的基础上建立的。从1406年朱棣在此修建城墙开始，共用了15年时间，在1421年永乐帝正式迁都于此，随后490年，一直作为明清两朝的都城。它是根据唐朝首都长安城（今西安）的典型城市营造理论和其他久经考验的原则建立起来的，这些理论和原则表现在唐后中国几乎所有的中部和北方城市的基本構成元素中，其中北京老城尤为明显，例如：封闭的城墙，经纬正交的严谨道路网络，居中的宫殿，南北贯直的中轴线，建筑的坐北朝南朝向，建筑相差无几的统一高度，所有建筑布局都是庭院式，同时在道路网络上嵌入的自然要素（水系或者山丘）。这样的城市设计，让勒·柯布西耶都深感触动，他曾赞美相对于巴黎街道的杂乱无章，北京街道的格局近于完美，而这也让他在1950年的印度昌迪加尔的城市规划中借鉴这种格局。诚如梁思成先生所言，当时的北京城无疑是中国（乃至全世界）“历史文物建筑比任何一个城都多”的城。北京曾是中国古代匠人营国的集大成者，它反映了古代中国城市规划的最高理想，是一座理想之城。

二、梁陈方案中的北京城整体保护

1950年2月，梁思成先生与陈占祥先生合写了《关于中央人民政府行政中心位置的建议》，这就是后来的梁陈方案。其内容主要是提出了三个建议：一是必须早日决定行政中心的理由；二是需要发展西城郊，建立新中心的理由；三是发展西郊行政区可用逐步实施程序，以配合目前财政状况，比拆改旧区为经济合理。

就个人观点，这个方案对现在的意义主要是告诉后人，当时曾经有一套对北京老城整体保护的优秀方案，而且是充分考虑了当时的社会经济发展条件的前提下，对当时的北京城的城市职能，发展方向和城市空间结构有了较客观的认识。这套方案在城市人口方面，借鉴了芬兰建筑大师沙里宁的有机疏散理论，希望将北京建设成多中心城市，同时各功能区间用绿化或农业进行隔离。这套理论最重要的作用是提出了完整的保护北京老城这座伟大的文化遗产，这在当时有很大的前瞻性。建筑学界如今如此高度评价这份未能实现的规划方案，其主要目的确实还是表明对历史文化遗产保护的重视。而现在去评论当初规划中的一些后来证明有漏洞的规划手法，就有厚今薄古之嫌了。

三、各时期执政方针下的北京总体规划的发展演变

北京的城市演变是中国政治、社会、经济环境共同作用的结果。其中，政治环境对北京的现代城市演变有最重大影响，所以北京的城市总体规划，也反映了中国历代领导集体的治国执政方针。由于我国采用渐进式的改革模式，所以在北京的城市总体规划中也显示出一定的滞后现象，我们可以将北京的城市总体规划大致时间上分为两个阶段。第一阶段是在全国工业化的背景下，1953年、1957年、1958年编制的北京市总体规划，第二阶段是改革开放背景下的后续几次总体规划，分别在1982年、1992年、2004年、2017年编制的总体规划。

第一个阶段，应当是从1949年3月在西柏坡召开中共七届二中全会议开始的。这次会议提出“从现在起，开始了由城市到乡村并由城市领导乡村的时期”。这也标志着北京将从封建主义的都城转变成为社会主义的都城。这时候，中国共产党人长期在农村展开革命工作，对于城市建设问题并没有太多经验。对于如何治国，采用的是模仿苏联的成功经验，这就是著名的计划经济体制，这是苏联用短短二十年就完成了欧洲列强用上百年才完成的工业化的办法，这对中国很有吸引力，因此在“全面学习苏联”的背景下，建国后的第一套北京城市总体规划方案采用苏联规划专家的意见，也就不意外了。

1953年，北京市委编制了《改建与扩建北京市规划草案》，提出了“为中央服务、为生产服务、归根到底是为劳动人民服务”的城市建设总方针。这时的城市发展并没有太多建设，只是新生政权在旧房子里先住下了的阶段。直到1956年底，中国共产党完成了三大改造，彻底掌握了国民经济命脉，中国的计划经济体制基本形成，中国工业化的脚步也开始迈出。根据苏联的城市规划理论，中间又几经修改，终于在1958年，将《北京城市建设总体规划初步方案》的修改版提交给了中共中央，被国务院原则上通过。其中在城市性质里明确提出“首都应该成为我国的政治、经济和文化中心，特别要把它建设成为我国强大的工业基地和科学技术中心”。出于为生产服务的考虑，在城市功能分区上优先工业项目的选址。总体上说，50年代的总规是政府为了落实国民计划经济大包大揽，在总规中包含具体规划内容。

虽然有了明确的规划方案，但北京的城市化方针并没有轻易实现。1960年至1962年，三年自然灾害时期的北京就被勒令“三年不搞规划”，其工作重心放在“住宅和住宅区的研究实验”上。而之后的文革期间，北京的城市化方针竟然被否定，开始提倡城市农村化，让人啼笑皆非。

第二阶段的标志性历史事件是1978年的十一届三中全会议，这次会议的召开标志着中国进入改革开放的新阶段。1980年，中央拨乱反正，自然辩证法学会重新讨论研究了“城市建设问题”，1980年中央提出了“四项指示”，其中追求旅游业、服务业、轻工业以及电子行业而不再发展重工业的指示，是对北京过去过度重工业化发展理念的一次纠偏，同时也是因为中国在此时已经有基本的工业体系，随后1982年总体规划中，北京的城市性质便去除了“工业基地和科学技术中心”这两个功能，保留了“全国的政治中心和文化中心”。此外，环境保护被第一次列入重要专题。可以说，1982年的这次总体规划，已经是计划经济体制下的成熟规划代表了。

鄧小平同志曾说过，“改革是中国的第二次革命”，不过“革命”的影响要过几年才逐步显现出来。虽然1978年就开始改革开放，但直到1992年邓小平南巡讲话，中国开始建立市场经济体制，北京才明显表现出改革开放的影响。北京的经济增长量和速率进入一个高速发展的阶段。这些在1992年的总规中并没有体现出来，而是随后影响了2004年的总规。1992年总规提出的大力发展以“高新技术产业和第三产业”为主的“首都经济”发展思路仍然是对中央“四项指示”的继承，而“实施两个战略转移”和建设“节水型城市”分别是对长久以来的城市人口压力和水资源短缺的回应，2000年正式实施的南水北调工程，最终缓解了北京用水问题。

进入21世纪，北京又步入了一个快速发展的机遇期。率先实现现代化和举办奥运，带动了北京展开了新一轮的建设高峰期。2003年“科学发展观”的提出，让随后2004年的总规对土地资源、水资源、能源等各类资源进行全面、深入的评估，并提出各类资源综合利用方案，比如建设限制分区，在征求各方意见后的引导开发建设，保护生态环境，引导资源集约型经济等等。

时间演进到当下，北京虽然一直朝着建设国际一流的和谐宜居之都的目标前进，但仍面临着现代国际城市的“大城市病”。首先是人口问题，在市场经济体制的选择下，尽管之前的总规实施后已经建造了卫星城，但事实证明大城市疏散出去的人口远不及从更大地域范围内吸引来的外来人口多。此外，由于卫星城的建设机制只停留在区县一级政府，不能满足北京卫星城人民的工作问题，成了名副其实的“睡城”，反而加大了跨区域交通，交通更加拥堵。当然，北京的交通拥堵还有其他原因，比如私家车的迅猛增长，道路网络密度不够，黄金周人口暴增等等。新一轮的总规实施“控产业存量、限产业增量”的方式，纾解非首都功能，以产业迁出带动人口迁出。将来迁出后的地，除了保障中央行政功能外，还用于增加绿地、公共设施、公共租赁房，逐步实现北京结构调整后的新格局，这不仅有助缓解交通和人口压力，同时减轻了资源环境压力。至于产业优化，轨道交通网络增加的具体要求，是继承优化了之前的总规。而环境问题，提高平原区的森林覆盖率，降低pm2.5的浓度等方面也都有很明确的目标。最后关于城市定位，政治中心和文化中心一直没有变，2004年北京成为现代国际城市的目标已经实现，国际交往中心像是点明北京是一座开放的城市的特点。而世界著名古都虽然没有再提入城市性质中，对比两套总规在历史文化名城保护上的布置，2017年的新总规在基本遵循之前的老城整体保护理念外，还明确规定了不再拆除胡同四合院，并非对历史文化遗产保护不重视。而科技创新中心的建设，则是对现代化经济体系下创新驱动发展战略的重视。

四、结语

北京作为首都，一直是中国的象征。北京城市总体规划的发展演变也集中体现了国家大政方针、基本制度、政府职能、治理模式以及时代精神的变迁。同时北京的城市规划，也反映了中国城市规划的指导思想和发展方向。本文通过对北京在建国以来各个时期的城市总体规划资料的研读，希望能对中国特色的城市规化体系的了解，深刻体会新中国的政治、社会、经济变迁对中国规划理论的影响。

参考文献：

[1]陈志华.五十年后论是非[C].建筑史论文集，2003，（02）.

[2]梁思成，陈占祥.关于中央人民政府行政中心位置的建议[G].梁思成全集（第五卷）[M].北京：中国建筑工业出版社，2001.

[3]北京市城市规划委员会.北京城市建设总体规划方案（1982年）[Z]，1982.

[4]北京市规划委员会.北京城市总体规划 （2016年-2035年）[Z]，2017.

[5]和朝东，石晓冬，赵峰.北京城市总体规划演变与总体规划编制创新[J].城市规划，2014，（10）.

作者简介：

王磊，河南工业大学土木建筑学院在读硕士。

王庆斌，博士，河南工业大学教授，博士生导师。

作者单位：

河南工业大学