不同偏好下地方政府水污染治理行为差异性分析

2018-11-08芮晓霞周小亮

福州大学学报（哲学社会科学版） 2018年5期

芮晓霞周小亮

(福州大学经济与管理学院，福建福州 350116)

我国目前采用的是地方政府对辖区内环境质量负责的环境管理体制，这种体制有一定的合理性，但也存在着诸多问题。面对严重跨界水污染及其背后的治理危机，学者们普遍认为，我国“行政区行政”治理模式是造成跨界水污染日益严重的主要因素。曹厚良指出地方政府无法独立有效解决环境污染问题，需建立跨流域治理机制，而地方政府合作机制是解决跨行政区环境问题重要途径。[1]多数学者都认为跨界水污染治理的关键在于政府之间需要合作治理，合作可以为双方带来互惠共赢，但合作的实现需要借助于外部的互惠制度，罗小芳等指出互惠制度是合作得以进行和延续的制度保障。[2]本章主要对“行政区行政”治理模式，即“经济人”条件下的地方政府水污染治理行为，与互惠条件下地方政府水污染治理行为选择进行比较讨论。

一、经济人条件下的地方政府行为

探讨政府是经济人或互惠有一个前提假设，是政府人格化。我国宪法规定地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制。习近平指出各级政府“一把手”不是简单的自然人，很大程度上是政府人格化代表。[3]由此，行政首长负责制使得地方政府呈现“人格化”特质。在我国单一制体制下，形成地方政府利益主体，政府表现出了人格化的倾向，政府行为是政府人格化的表现。

传统政治学假设政治家能够代表民众的利益统一做出决策，致力于社会福利的最大化。地方政府是执行中央政府或上级政府政策的机构，代表地方公共利益。但现实政府的目标不一定是社会福利最大化。众多学者对传统政治学假设提出异议，认为传统政治学的假设，忽略了政府以及政府人员追求自身利益的倾向，过于理想化，并不符合实际情况。

新制度经济学和公共选择理论将经济人假设应用到了政治学中。新制度经济学说明了制度的演变是经济人有意识或者无意识博弈选择的结果，将经济人假设作为非正式制度，用于讨论经济人如何在选择中减少交易成本。而公共选择理论则将经济学研究方法应用到了政治学分析中，以布坎南为代表，认为市场失灵并不是政府一味干预的充分理由。因为政治主体也是经济人，政府也可能“失灵”，不能有效供给公共物品。[4]

臧乃康指出，政府有自己的利益追求，是经济人。[5]董建新从实然的角度出发，认为政府并非不是经济人，并指出政府官员是经济人。[6]对于经济人假设的合理性，国内外学者们一直争执不休，但正如王亚南所说的，“为了研究便利或研究需要，在经济学上舍去人在经济生活以外的一切社会精神的性质，就和在生理学上不涉及人的一切社会的精神的性质一样，用不着稀罕。”经济人假设有着理论研究的意义和应用价值，也被广泛应用在我国的社会经济生活分析中。

2015年开始实施的新环境保护法规定，地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。“行政区行政”治理模式其实可以理解成为是在“经济人”条件下的环境治理模式。董建新还指出，当外在制度约束松懈时，政府或行政机关容易表现出经济人的行为。[7]我国环境的相关法律规定，加上财政分权、GDP绩效考核制度对地方政府行为的引导性影响，使得地方政府在环境治理的时候会更多的考虑自身地区利益，对于跨界的环境问题则不愿多加管理，表现出了经济人的行为模式。

(一)模型假设

本文模型由1个上级政府委托人和n个地方政府代理人组成。在行政区治理模式下，假定上级政府为中央政府或者省级政府，行为理性，风险中性。下级地方政府指市级及其以下地方政府，假定其行为理性。上级政府和下级地方政府都是在一定条件下以自身收益最大化作为行动目标。

假设1：地方政府收益包括地方固定收入、共享收入和财政拨款。假设上级政府与地方政府之间采取线性的激励，si(π)=αi+βπi。其中si是地方政府的收入，αi是中央政府对地方水污染治理的财政投入。目前我国地方政府的财政预决算中节能环保项目收入主要来源于财政拨款。βπi指地方政府分享的税收收入，β为分享比例，β∈[0,1]。

假设2：我国地方政府有着经济调节、公共服务等多种职能。本文为了简化模型，假定地方政府只有经济发展和水污染治理这两个职能。地方政府经济发展的努力使上级政府获得收益，而水污染治理努力同样也使地区经济社会实现可持续发展。

地方政府收益和努力水平有如下关系：πi=kei+(1-k)gi+θ。其中i=n，ei为地方政府水污染治理努力，而上级政府很难直接观察出地方政府治理水污染的努力程度；gi是地方政府经济发展努力，很长的一段时间GDP增长在地方官员政绩考核中占据了重要地位，也较为容易被观察。k和1-k分别表示地方政府的水环境保护努力和经济生产努力对收益的影响系数，0

(二)模型建立

其中:ρ为地方政府的绝对风险规避系数，并且有ρ>0。

此时的参与约束就可以表示成为：

xi=s(πi)-ci

上级政府问题就是最大化其确定性收入：

将参与约束条件(IR)和激励约束条件(IC)代入maxEU(V)，可得：

(三)模型讨论

1. 地方政府水污染治理保护努力ei、经济生产努力gi，与其努力对收益的影响系数k、税收分享比例β、努力成本系数b有关。当地方政府水污染治理保护努力对收益的影响系数、税收分享比例较大时，地方政府水污染治理保护努力程度较高；当努力成本系数较高时，地方政府水污染治理保护努力程度降低。地方政府投入水污染治理所付出的代价如果比较大，收益较少，那么地方政府进行水污染治理的意愿就会比较低。

由于存在环境保护行为的正外部性和环境污染的负外部性，在涉及跨界污染时，地方政府只对本地水环境质量负责，在现有的财政分权和绩效评价制度下，存在着通过转移污染的外部成本获得本地经济发展优势的可能，地方政府更有动机采取地方保护主义行为。

当地方政府有着众多职能时，上级政府对不同职能任务的监管能力不同。水污染治理保护努力相较于经济发展更难监督与衡量绩效。不同的职能任务的努力成本不同，收益不同，水污染治理保护努力投入大且需要一段时间才能见效，经济发展投入见效比较快，收益也大。若中央政府想提高地方政府对环境保护治理的重视程度，可以提高地方政府的生态环境绩效考核权重影响系数，强化对环境保护任务的激励，促使地方政府将更多的时间和精力投入到环境保护治理任务上；或者降低地方政府经济增长绩效考核权重影响系数，弱化对经济发展任务的激励。

总之，不考虑其他客观因素时，为了增进中央政府的总效用，应引导地方政府将努力更多地向中央政府认为重要的工作任务上增加，具体方法有两种：一是直接增大该工作任务的激励强度；二是减少该工作任务的机会成本，即降低其他工作任务的激励强度。目前我国以GDP为核心的绩效考评制度和分税制必然会使地方政府将较多工作努力放在经济发展上，而忽视水污染治理就成为经济人条件下地方政府的必然行为选择。

二、互惠条件下的地方政府行为

(一)政府互惠偏好的形成

互惠是人类的本性，但并不是所有的组织和制度都能够促成互惠的形成。马克思和恩格斯认为，公共权力源自于社会的公共需要，社会决定了政府。政府的本性受到环境影响，不同情况下政府的身份定位，使得政府的动机与行为有着经济、利他、互惠等倾向。对于国家政府间互惠合作的形成，黄真认为人的实践以及由此构成的社会关系，是互惠动机的来源。[8]政府关系的互惠利他行为源于自我延续需求、未来收益需求和维系共同体需求。周小亮和韩涌泉也指出，生产力是偏好演化的最原始动力。[9]政府偏好的产生受到利益、意识形态等众多因素的影响，制度和政府偏好之间的关系是互为因果，相互影响。政府的认识、态度和能力等因素都是影响制度的重要因素，而制度也是影响政府偏好形成和变化的关键因素。

随着社会经济的发展，政府偏好也会不断地发生变化。改革开放前，我国经济濒临崩溃的边缘，人民生活贫困。十一届三中全会明确了，我国社会的主要矛盾是人民日益增长的物质文化需要同落后社会生产力之间的矛盾。此后，党和政府始终把大力发展生产力，推进经济建设作为工作中心。通过实行分税制和政绩考核机制，给地方政府带来“做对激励”的效果，促进了地方政府发展经济的积极性。通过财政分权，地方政府分享经济增长带来的税收增加，为吸引企业入驻本地，地方政府积极提供各种税务减免、降低环评门槛等优惠政策。地方政府以经济发展为中心的经济人行为极大地促进了GDP的增长，对于需要互惠合作的外部性很强的跨界水污染治理，地方政府则缺乏协同治理动力，使得水环境持续恶化。

我国目前还处于社会主义初级阶段，仍要以经济发展为中心，但人民生活水平已极大提高。随着水污染问题的日益突出，民众对环境保护治理愈加重视。人民论坛对于五中全会公报的公众关注度调查显示，“最严环保制度”“美丽中国与健康中国”居民众关注的前三位。社会经济发展不同阶段，民众需求不同，政府动机与行为也会相应发生变化。我国政府性质决定了政府是人民意旨的执行者和人民利益的捍卫者。在严峻的环境形势和人民群众对环境诉求压力下，十五大提出实施可持续发展的战略；十八大将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局；十八届五中全会将绿色发展作为“十三五”乃至更长时期经济社会发展的重要理念。十九大作出的我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾的重大政治论断。中央政府密集出台一系列法律政策，显示了改善和治理环境污染的决心。

中央政府和人民群众对环境的要求逐渐趋于一致，形成共同水污染治理目标。饶异认为利益取向的一致性会影响互惠的形成。[10]水的重要自然属性是整体性和流动性，水污染会随着水的流动而扩散。水污染自身的特殊性，中央政府政策的不断变化，民众的压力以及对区域可持续发展的考虑，使得地方政府不得不改变环境治理的行为方式，由原先经济人的“行政区管理”模式，逐渐转变为互惠的跨界水污染协同治理。

近年来各个地方政府纷纷签订相关协议协同治理水污染。2014年广东省通过了《关于加强广佛跨界河流、深莞茅洲河、汕揭练江、湛茂小东江污染整治的决议》，由省级统筹推进，多地联动，跨区域协作、区域内分工合作，其治理经验被提炼进国家治水方案。2018年浙江嘉兴秀洲区与江苏苏州吴江区签订合作协议，联合治理省际界河清溪河。

(二)上级政府与地方政府间互惠性的政府水污染治理行为

本文的互惠概念引用拉宾经典定义，如果损失自身效益而增进其他人效益，是你对他人友善；若损失自身效益，损害其他人的效益，是你对他人不善。[11]在互惠条件下，假定上级政府为中央政府或者省级政府，行为理性，风险中性。假设下级地方政府为市级及其以下地方政府，具有互惠偏好。参考蒲勇健思路，将互惠概念与经典委托代理模型相结合[12]，构建多个代理人的委托代理模型，研究在地方政府的激励制度中考虑互惠偏好因素，以使得上级政府收益最大化。

地方政府“互惠偏好”分为两种情况来探讨，一种是纵向互惠，即如果上级政府给予地方政府更多的支持，那么地方政府会通过努力治理水污染来表达对上级政府的友善。另一种是横向互惠，地方政府i在牺牲自己的利益情况下付出水污染治理努力对跨界水污染进行治理，则地方政府j的“投桃报李”行为就表现为他们也会付出环境合作保护努力。

1. 模型建立和求解

求解，并舍去负根，可得：

2. 模型讨论和分析

由地方政府环境治理财政支出的资金来源看，主要依靠中央对地方的财政拨款和环境保护专项转移支付。从我国实际情况来看，转移支付制度也未对基层地方政府履行水污染治理等环境保护职能起到积极的激励作用。一般性转移支付主要是为了实现地区公共服务能力的均等化，但由于事权与财权的不对等，经济欠发达地区的地方政府职能众多，财政收入有限，必须优先考虑关系社会基本稳定、义务教育、公共医疗等重要的公共服务责任，容易忽视长远利益的环境保护治理职能。而我国经济欠发达地区通常生态环境较好，若缺少环境保护转移支付机制支持，这些地方政府将没有资金和积极性进行环境保护。经济发达地区，地方政府为支持地区发展，在涵养水源、保持水土等方面付出大量环境保护努力，可能使得当地经济发展减缓，也需要以环境转移支付来推进区域协调发展。而跨界水污染更需要中央财政的支持以弥补地方政府水污染治理付出的成本。

近年来我国不断增加环保资金的投入，“十一五”期间1.375万亿元左右，“十二五”期间达到3.4万亿。尽管我国环境保护资金投入绝对数增长较快，但环保投入占同期GDP比例长期低于1.5%。根据国际相关经验，一国环保投入需要达到GDP比例的2%-3%，才能控制污染和改善环境质量，而我国环保投入远低于这个比例。我国水污染防治行动计划已经出台，投资的缺口和压力非常大，难以改变地方政府财政困难，用于环境保护资金匮乏的局面，也就无法起到激励地方政府投入更多努力对水污染进行治理的作用。

上级政府与地方政府之间存在互惠性的情况下，当地方政府的互惠性较强，上级政府给予地方政府更多的水污染治理的投入支持，地方政府将付出更多的治理努力，从而提高了上级政府的效益。转移支付制度是否能够达到上级政府所希望的激励作用效果，还需要其他的配套制度政策，以及地方政府在经济发展利益与水污染治理利益之间的权衡，对上级政府制度政策的回应。

(三)地方政府之间互惠性的水污染治理行为

除了上级政府给予地方政府更多的支持，地方政府“投桃报李”的纵向互惠外，流域水污染治理中更重要是平级地方政府之间互惠的协同治理，即横向互惠。

1. 模型建立和求解

假设6：地方政府i的收益和努力水平有πi=k(ei+cji)+(1-k)gi+reicji+θ，r表示水污染协同治理努力对地方政府收益的潜在影响，且0≤r<1。cji表示基层地方政府j对i的水污染协同治理努力。

将(IR)和(IC)代入maxEU(V′)，解得：

2. 模型讨论和分析

(1)互惠偏好与其他因素的关系

影响互惠偏好的因素众多。地方政府间互惠性a，与努力成本系数b、地方政府的水污染治理保护努力对收益的影响系数k、税收分享比例β、水污染协同治理努力对地方政府收益的潜在影响r、地方政府水污染协同治理努力cij有关。当k、β、r增大，地方政府之间的互惠性a也随之增强；而b、cij增大时，地方政府之间的互惠性a则减小。

(2)互惠偏好对地方政府水污染治理保护努力和协同治理努力的影响

地方政府间的互惠性属于隐性的社会偏好，难以用实验经济学或调查问卷统计的方法测量，并且模型中的参数比较多，计算复杂。因此下面选择数值分析的方法来对互惠条件下的地方政府行为模型进行分析说明。

假设地方政府水污染保护努力对收益的影响较小，取k=0.2。并且假设其他的参数如下：ρ=1，r=0.2，b=0.4，k=0.2，β=0.1。代入模型，可以得到互惠偏好对水污染治理努力的影响，以及地方政府之间水污染协同治理努力的相互关系，如图1。

由图1和2可见，其他参数确定的情况下，随着互惠偏好的增大，地方政府水污染治理保护努力和协同治理努力不断减小，呈反比。这说明当互惠偏好比较大的时候，地方政府得到的互惠越多，所需要付出的水污染治理保护努力和协同治理努力越小。

图1 互惠偏好对水污染治理努力的影响

图2 互惠偏好对水污染协同治理努力的影响

(3)互惠偏好对上级政府期望收入的影响。见图3、图4。

图3 互惠偏好对上级政府期望收入的影响

图4 互惠偏好对经济人和互惠条件下上级政府期望收入的影响

通过计算可得EU(V′)-EU(V)>0，当地方政府之间存在互惠性时，上级政府的期望收益总是大于经济人条件下的期望收益。随着互惠偏好的增大，EU(V′)-EU(V)也随之增加。地方政府收益x′-x>0，说明地方政府之间存在互惠性时，收益高于经济人条件下的收益。

影响地方政府之间互惠偏好的因素有很多，努力成本系数、地方政府的水污染治理保护努力对收益的影响、税收分享比例、水污染协同治理努力对地方政府收益的潜在影响，以及地方政府水污染协同治理努力等因素都会对互惠偏好产生影响。地方政府水污染治理努力和协同治理努力随着互惠偏好的增大而减少，也就是当地方政府之间的互惠偏好较大的时候，其所需要付出的治理水污染的工作努力和协同治理努力就越少。

当地方政府之间存在互惠性时，上级政府的期望收益和地方政府的自身收益都大于其在经济人条件下的期望收益，随着互惠偏好的增大，上级政府的期望收益也随之增加。

但互惠偏好并不是促进地方政府协同治理水污染的绝对因素，只有互惠偏好大于某个值的时候，地方政府才会协同治理。

三、结论

本文通过比较讨论了经济人条件下和互惠条件下的地方政府行为，认为在经济人条件下，由于上级政府的监督能力不同，加上分税制与以GDP为核心的政绩考核刺激，多任务的地方政府完成不同的任务时，经济发展易观察有成效，而水污染治理投资大，短期效果不明显，相对于经济发展更难监督。使地方政府重视发展地区经济，忽视水污染治理。随着我国经济发展，水环境不断恶化，民众要求提高环境质量，上级政府对水污染治理日益重视，使得地方政府行为由原先经济人的行政区治理模式，转变为互惠的协同治理模式。当互惠偏好达到一定程度时，地方政府就会开始协同治理水污染。地方政府互惠偏好的存在，能够增加双方效益，是一种重要的激励，有益于合作的开展，为水污染多边协同治理形成奠定了坚实基础。

(一)互惠偏好条件下纵向协同治理激励机制

当上级政府与地方政府间存在互惠性的情况下，地方政府水污染治理努力要大于经济人条件下的努力，说明上级政府可以通过增加水污染治理投入来激励基层地方政府。财政分权使基层地方政府充满了发展地区经济的动力，但也让地方政府忽视环境保护治理，生态转移支付则是针对以上激励机制缺陷的修正。财政困难的地方政府得到财政支持后，能更好地履行环保职能。

但生态转移支付制度能否达到较好的激励效果，需要上级政府提供超过地方政府水污染治理努力的激励强度，上级政府通过转移支付弥补地方政府的成本损失，设计适当激励机制，激励其提供环境公共物品。还需要其他的配套制度政策，比如采取适合的转移支付资金筹集方式，生态转移支付资金直接由地方政府筹集，并和地方财政利益相联系，激励效果可能会更加明显。

出于互惠偏好的合作预期，地方政府互惠性较强时，上级政府给予地方政府更多水污染治理的投入支持，地方政府将付出更多治理努力，从而提高上级政府的效益。当地方政府的互惠性较弱时，则未必会提高上级政府效益。

上级政府若想要加强地方政府的互惠性，可以从以下几个方面着手：第一，增强基层地方政府水污染治理保护努力对收益的影响，如提高领导对环境保护的重视程度，部分地方政府将饮用水质量变化、环保投资增减率等指标纳入领导干部考核，提高地方的环境考核权重。第二，提高环境的税收分享比例。第三，提高水污染协同治理努力对地方政府收益的潜在影响，降低地方政府努力的成本，有利于激励地方政府地方政府水污染协同治理。

(二)互惠偏好条件下横向协同治理激励机制

地方政府的互惠越强，需要付出的水污染治理保护努力和协同治理努力越小。地方政府在互惠情况下所付出的水污染治理保护努力比经济人条件下多，并且上级政府的期望收益大于经济人条件下的期望收益。随着互惠偏好的增强，地方政府所要付出的水污染治理保护努力和协同治理努力减少，上级政府效益也会不断增加。

互惠与努力成本系数、努力对收益的影响系数、税收分享比例、基层地方政府水污染协同治理努力有关。上级政府想让地方政府将更多努力投入到水污染治理，应增强对水污染治理的激励强度，使得地方政府间互惠偏好的良性互动持续进行，以建立跨界水污染协同治理机制。

当前以GDP为核心的绩效评估体系等激励制度，使上级政府对水污染治理的显性激励不足，那么互惠就是一种重要的隐性激励机制(Simon Gachter)。[16]费尔与施密特发现，具有互惠性时，奖金这种隐性奖励将对代理人的努力产生积极影响。[17]朱学红，钟美瑞，黄健柏指出互惠使得隐性激励发挥积极的正向影响。[18]上级政府可以建立奖优罚劣机制，对于水污染协同治理工作优良的基层地方政府，予以重点资金支持，以激励互惠性的地方政府。

学者们研究还发现，存在互惠偏好时，奖励被视为善意行为，而惩罚被认为是充满敌意的行为，具有互惠偏好的人会用较低的努力进行报复。为了让地方政府重视环境治理，上级政府使用了“一票否决”与问责制等“负激励”措施，虽然起到了一定的作用，但并没能扭转地方政府的工作重心。我国上级政府掌握着对地方政府绩效评估和任免官员的人事权力，可以通过设计和调整激励机制来引导地方政府的行为偏好。跨界水污染的治理需要上级政府从管理体制、监管机制等多个方面入手，设计合理的“正激励”，使地方政府重视水污染治理，以实现环境公共利益的最大化。

注释：

[1] 曹厚良：《跨界环境污染治理的环境执法研究》，博士学位论文，山东大学，2013。

[2] 罗小芳、卢现祥、邓逸：《互惠制度理论和模型述评》，《经济学动态》2008年第3期。

[3] 习近平：《干在实处走在前列:推进浙江新发展的思考与实践》，北京：中共中央党校出版社，2006年，第420页。

[4] 布坎南：《公共物品的需求与供给》，上海：上海人民出版社，2009年，第27页。

[5] 臧乃康：《政府利益论》，《理论探讨》1999年第1期。

[6][7][15] 董建新：《政府是否是“经济人”？》，《中国行政管理》2004年第3期。

[8] 黄真：《国际互惠的基本类型及其伦理取向——兼论国家利他主义的动力根源》，《教学与研究》2010年第6期。

[9] 周小亮、韩涌泉：《“唯物史观”视角下偏好演化及其应用分析——基于“生产方式-人的本质-个体偏好”互动演化》，《政治经济学评论》2012年第4期。

[10] 饶异：《互惠利他理论：历史、问题与趋势》，《广东社会科学》2016年第1期。

[11] Rabin M，“Incorporating fairness into game theory and economics”，TheAmericaneconomicreview，vol.85，no.3(1993)，pp.1281-1302.

[12] 蒲勇健：《植入“公平博弈”的委托代理模型——来自行为经济学的一个贡献》，《当代财经》2007年第3期。