宁夏回族自治区依法治税问题的调查

敖琦，刘鹏虹，裴明越，谭青晓，马雅莉

（北方民族大学，银川750021）

1 引言

国务院颁布《关于全面推进依法行政的决定》，建设法治政府成为中国政府施政的基本准则。依法治税正是在这一背景下提出，并被确立为税务工作的基本方针。随着十九大以及十三届全国人大会议的开展，关于税制改革、依法治税以及税收优惠政策等方面成了税收发展的重点①。从宁夏发展社会主义市场经济的客观要求看，要使多种所有制经济共同发展、公有制实现形式多样化，就必须统一税法，公平税负，为各种所有制经济创造一个平等竞争的税收环境，这就从客观上提出了强化依法治税的要求。提到依法治税，我们知道，“依法”和“治税”这两者需要双管齐下，缺一不可。我国周期性的税制改革，既是经济基础决定上层建筑的被动变迁，又是税收制度对不同时期经济社会变化的主动性回应，并在一定程度上修正了原有税制的道德偏颇[1]。在这种状况下，依法治税更是需要依照不断与时俱进的法律法规制度来进行，与此同时，加强征税管理，为正在加速发展的宁夏，营造一个良好的税收执法环境，从而增加本地的经济体量、吸引更多的优质企业、加快本地企业的升级转型速度。

2 宁夏回族自治区依法治税的现状分析

为了获取有效的有关依法治税现状的信息，我们通过实地调研、问卷调查等方式从征税人以及纳税人处获得了一些相关信息。其中，主要有，目前宁夏在依法治税上取得的成就，以及依法治税存在的问题，如纳税人依法诚信纳税意识不够等问题。现以此为基础进行如下分析：

2.1 依法治税的成就分析

近年来，随着税收法律的完善以及税收征收管理机制的加强，在依法治税上，宁夏取得了明显的进步。通过不断推进依法治税，提高了税务干部的执法能力，加强了执法监督的力度，在法律的指引下营造了一个良好的税收环境，在大众创业、万众创新的大背景下积极地推进税收优惠政策，还迅速利用起大数据，利用网络提高效率和服务水平。现如今，深入推进“互联网＋税务”使更多事项在网上办理，使纳税人办理事项不仅方便而且快捷，即使必须到现场办的事项政府现在也要力争做到“只进一扇门”、“最多跑一次”的目标；清理群众和企业办事的各类证明，没有法律法规依据的一律取消，切实做到了“有法可依、有法必依”；同时，持续深化“放管服”改革，不断优化营商环境，为市场主体添活力，为人民群众增便利；此外，还有简政放权，从“税”说起等等。诸多表现，体现出来了宁夏的税收环境得到了很大的改善，也体现出了市场的活力，使得本地各行各业的企业相继建立、发展、壮大，并取得了明显的成效。

2.1.1 依法履行税收工作职能明显增强

坚持依法组织收入原则，税收收入质量逐年提高。“十二五”时期累计组织收入1223.1亿元，是“十一五”时期的2.4倍，税收总额从2010年的149.9亿元增加到2016年的336.1亿元。2017年，宁夏税务部门累计组织税收收入416.3亿元，同比增长23.9%，增收80.1亿元。依法为纳税人减免各项税收141.1亿元，占税收收入的33.9%。聚焦宁夏“创新驱动、脱贫富民、生态立区”三大战略，全力服务自治区经济社会发展。认真开展“放管服”改革自查工作，制定《税务行政许可事项目录》、《税务行政许可事项办理流程》，对税务行政许可事项实行标准化管理，将办理期限由法定的20个工作日压缩为10个工作日。落实自治区党委政府对审批事项“不见面、马上办”的要求，全系统90%的行政审批业务实现“不见面”办理。[2]

2.1.2 深化税收改革，助力企业发展

在“深化税收改革、助力企业发展”上，宁夏税务部门结合宁夏实际，将总局要求各地积极探索实施的62项改革内容，细化为72项具体改革措施，精心谋划，倒排任务，对表推进，定期督导，着力推进改革落地生根，目前72项改革任务已完成52项，其他20项正在稳步有序推进。稳步有效的改革，加快了发展的步伐，有利于企业及时获得改革的信息，进而企业可以利用好政策，促进企业转型升级，提高经济效益。如宁夏银行股份有限公司，2017年实现各项收入62.13亿元，各项支出53.77亿元，实现净利润8.36亿元。市场占比和增长速度在区内同业排名均居前列。

2.1.3 专项试点改革，征纳税效率提高

在专项改革试点上，全力承接打好“简并申报缴税次数”和“全区通办”专项试点攻坚战。结合宁夏部分县（区）未分设税务机构的实际，从2016年1月份起简并12种税费的申报缴纳期限，有90%以上纳税人实行按季或按年申报缴税，减少办税次数、时间及纸质资料报送达2/3以上，惠及纳税人28万户。结合落实征管业务规范，打破属地办税限制，压缩办税流程7成以上，简化涉税文书110多个，实现85项涉税业务全区通办，纳税人户均节省办税时间30分钟以上，形成可复制、可推广的宁夏税收经验。同时，大力推进简政放权，先后取消税务审批事项80项、进户执法项目6项，清理涉税规范审批类文件126份，协同推行“三证合一”“五证合一”，改变了以前手续复杂，手续冗杂，办证费力的办公作风，同时纳税申报表也变得便利，顺应了时代的发展。便于为企业在纳税申报等问题上节省时间经济成本，从而企业可以更多地把精力放在经济发展上，提高了征纳税的效率，经济效益好。

对纳税人而言，从总体来看，纳税人对税务机关在涉税事项的处理上是满意的，也就是说，在依法治税上，在“治”税务机关的办事能力，服务态度上取得了卓越的效果。比如在服务态度上，大部分纳税人认为，税务工作人员态度良好，能较好的解决他们所遇到的疑难困惑。同时，对于“互联网＋税务”纳税人普遍叫好，方便、高效、便捷、成本低廉的网上纳税，给纳税人带来了极大的便利。此外，由于实施供给侧改革，激发了市场主体的创业热情，税收优惠不断加码，宁夏新增企业增幅大幅度上涨，市场上充满着活力；对于征税人而言，对“互联网+税务”亦是拍手叫好，不仅促进了移动大厅税企高效沟通，使税收征管运用大数据达成了共识，而且使得税务部门节省了人力、物力，降低了工作成本，提高了工作效率，间接的还增加了财政收入。同时，在“治税”上加大了力度，现行税务部门人员素质，业务水平大大得提高了。

2.1.4 依法治税加速了地方经济发展

图1 2017年各地区国税部门税收收入统计表②

图2 2017年各地区国税部门税收收入较上年增长比率统计表③

从上述数据进行，宁夏税收收入成上涨趋势，各地区收入较上一年增长较大，特别是银川经济技术开发区和宁东能源化工基地由于受到税收优惠政策和政府的财政扶持，增长率最大，给宁夏地区的财政收入贡献最大。其次就是银川市和吴忠市税收收入可观。税收收入的增长，客观上也反映了近两年宁夏在依法治税上下了大工夫，落实《国家税务总局关于进一步加强和改进税务行政应诉工作的实施意见》，加强与司法部门沟通，联合制定《关于建立涉税行政争议化解联席会议机制的意见》，建立涉税行政争议化解联席会议机制，同时加强行政监督和审计监督，使得权力制约和监督得到有效加强。因此没有良好地依法治税环境，很难保证财政收入的稳定增长，也很难加快一个地方的经济快速发展。

2.2 依法治税中存在的问题分析

尽管就宁夏目前而言，依法治税的成效显著，但同时，依然还存在一些问题亟待解决。其中，有些问题是一直以来就存在还未能完全的解决的，比如法律法规上存在的欠缺。还有一些问题是随着发展渐渐出现的。显然，对于这些问题的解决，根据我国国情，“速改论”是很难实现的，但“渐改论”就比较能继承我国积极稳妥、逐步深化改革的渐进性特点，实行“渐改论”可以减少一次性全部改革，只讲速度的“速改论”带来的风险，是适合长久发展的战略。因此，通过我们的调查，在宁夏的依法治税上，对依法治税过程中存在的问题亦不可能一蹴而就地进行解决，需要根据问题分步解决。

2.2.1 税源比较贫乏，落实税收优惠政策的动力不足

宁夏由于经济发展起步比较晚，现在所拥有的优质企业还是比较少，经济体量较小，税源单一，经济基础仍较薄弱，市场发育程度较低，综合经济实力较差。从下列数据可以看出，宁夏的税收优惠减免税额随着税收收入的逐年增加而变化，从图中可以明显地看出，2016年由于受全面“营改增”的影响，税收减免税额增加最快，企业在此期间，税收负担减少最多，但到2017年随着税收收入的增加，减免税额却在2016的基础上不增反减了。就2017年的来说，与北京90，396，000万元的税收收入和51，220，000万元的税收优惠减免税额相比，北京的税收收入和税收优惠减免税额的占比为56.7%，宁夏的为15.1%，相比之下，宁夏的税收优惠减免税额远远低于北京，这不仅由于北京的经济发展起步早，而且由于北京的经济市场充满活力，税源丰富，在落实税收优惠政策的动力足，而宁夏在这些方面远远滞后于北京。

图3 2013年-2017年宁夏税收优惠政策减免税情况④

2.2.2 纳税人依法诚信纳税意识缺乏

纳税人的依法诚信纳税意识偏低，纳税人的纳税意识不仅仅是遵守依法纳税的义务，还要争取并享有相应的权利，无权利不纳税。然而，通过我们的调查发现，有23.5%的纳税人对自己所缴纳的有哪些税款不是很清楚，大多处于模糊状态；同时，我们通过询问发现，如果纳税人在纳税过程中少缴纳了部分税款，而后纳税人发现了，而税务局还未稽查出来，纳税人是否会主动纳税？在这个问题上，大多数纳税人给的答案是否定的，他们还是更多依靠主观决定，存在着侥幸心理。同时，部分纳税人还会借以虚开增值税发票来获得收益，如盐池县欣雨药业有限公司在2014年11月至2015年9月向6户企业虚开增值税专用发票280份，金额25,064,386.92元，税额4,260,945.48元，价税合计29,325,332.40元，在如此大的利益诱惑下，纳税人最终还是违背了依法诚信纳税的原则，走上了违法道路。由此反映出来纳税人的依法诚信纳税意识不够。

2.2.3 税务部门执法水平有待提高

政府目前在纳税方面更多的是管理者的角色而不是服务者的角色，如果过多强调纳税，而不提高服务于纳税人的水平，不进行足够的信息公开，对很多纳税人而言，基本上处于被动的状态，从而迷迷糊糊的纳税，同时，大多数纳税人还依赖着税务机关进行涉税事项的处理，这样既没有很好的行使到自己的权利，自然也难完好的履行自己的义务。其次，由于征管程序复杂，机构众多，对于很多纳税人而言，纳一次税会消耗他们较多的时间和精力，提高他们去投资的机会成本，对于他们而言，很不划算。最后，税收政策宣传不到位，由于宁夏地区目前的主要税源仍是企业，那么在这个方面，税务人员为了达到每年的征税税额目标，可能会在税收政策的宣传方面不到位，使得企业在税收筹划上存在了缺陷，以此保证税收的足额征收。在这点上，对依法治税的管理便存在着很大的不足。

2.2.4 税收执法监督力度不够

当前税收执法监督主体存在的主要问题表现在两个方面：一是机构的交叉重叠，二是监督人员的专业化素质不高。这两个方面均影响了监督效能的发挥。在机构交叉重叠中，一方面，执法机构复杂，执法程序繁多，增加了执法监督的难度；另一方面，部分机构及程序重复，使得很多步骤冗余，这也降低了执法的效率。同时，从监督人员的专业化素质而言，由于执法监督人员业务能力不足，因此发现不了存在的问题，在对重大案件集体审理时质量不高，稽查案件审查不严格，以及执法监督制约及执法责任追究不力，在税收执法监督中执法流于形式，效果不佳等。

3 简析问题产生的原因

为了提出有效的意见和建议，首先要做好追根溯源，知道问题出在哪，出现的原因是什么，由此提出具有针对性的建议，以此促进宁夏地区的依法治税以及经济发展，现通过分析得出以下几点原因：

3.1 经济起步晚发展慢

宁夏位于西部地区，地理位置比较偏，条件不够优越，从经济发展上来看，起步比沿海发达地区晚，享受国家政策的扶持的时间晚，在发展上存在资金不足以及政策引导不够等问题。工业以能源、原材料加工和资源初加工为主，形成的产业链较短，附加值低，所能获得的经济利润少；农产品基本上以初级产品为主，加工深度不够；服务业发展缓慢，营业周期短。因此，企业利润少，成本和费用大，所缴纳的税额也比较少。

3.2 纳税人主观意识强，整体素质不高

就目前而言，首先，宁夏由于位于西部地区，不仅经济上起步晚，而且在教育文化上也发展滞后，很多纳税人所接受的文化教育程度低，很多时候主要靠自己的实践经验及主观判断来决定事情；然后，宁夏地区尚未形成一个良好的税收环境，纳税人的纳税意识不足也是情有可原的，部分纳税人可能由于自身的经济业务也比较少，对税收政策的发展变动上相应的关注度也少，也就比较容易出现纳税时不能及时纳税；最后就是纳税人从利益角度而言，为了达到利润最大化，纳税人容易出于减税降负考虑，产生侥幸心理，从而逃税、虚开发票，甚至偷税、抗税、骗税，最后触犯了法律。

3.3 税务部门服务不到位

对征税方而言，首先，把税收收入看得比较重，过多的以完成征税目标为主，而不是更多地关注企业的利益，没有切实做到让企业熟知税收政策，尤其是税收优惠政策，信息公开不够及时，宣传力度不够，服务力度不够；然后就是，税务机构较多，宁夏回族自治区国家税务局现有13个内设机构，1个直属机构，5个事业单位；下辖7个地级市局及银川经济技术开发区国税局、宁东能源化工基地国税局和27个县级局、76个派出机构(其中税务分局61个、税务所15个)；宁夏回族自治区地方税务局下辖4个直属单位，4个市级地税局，18个县（市、区、分）局。这使得纳税人在处理纳税信息时，要多个机构跑，“多走了马路”，这在一定程度上加大了企业的成本，同时也降低了税务行政的效率；最后，从征税人本身来看，因其自身的业务能力水平不高和在管理过程中的工作态度不端正、职业操守不佳等问题而导致的服务型的效果不明显。

3.4 执法监督环节存在漏洞

从执法监督而言，由于纳税人对税收政策的把握不全等原因，在行业监督中很难发挥监督举报作用，同时税务部门对违法行为的打击不力以及鼓励监督举报等方面措施不够，容易使执法环节变得薄弱，从而在执法上给征纳双方留下了钻空子的机会，比如在个人所得税、消费税以及一些小税种，如土地增值税、环保税等这些税种的征收上，由于征管的复杂性，从而容易存在漏洞、错误等问题，而这些问题在执法监督中又不易检查出来，因此，在这些方面的执法监督很是欠缺。

4 提高宁夏依法治税水平的建议

基于调研所发现的问题及上述分析，我们给出以下建议来提高宁夏地区的依法治税水平，为宁夏依法治税贡献一份我们力所能及的力量。

4.1 大力扶持优质企业

首先要做的是以开放促进经济发展方式转变，要最大程度地发挥宁夏的比较优势，充分发掘资源在促进经济发展的潜力，以先进技术保障资源的高效利用、将宁夏本地的资源优势转化为经济优势，弥补宁夏作为不发达省区要素的短缺的不足。其次要调整振兴地区内重点的产业，大力培育战略性新兴产业，加快中小企业的成长速度，积极发展现代农业和现代服务业，在实现资源的高效利用的基础上优化产业结构、就业结构和地区结构，不断提高宁夏的经济效益的同时逐步转变经济发展方式。

4.2 增强公民的诚信税收意识，提高法治思维

首先要做好对外的税法教育，积极开展税法普法教育活动，主要通过纳税人喜闻乐见的报纸、杂志、电视以及互联网平台等形式，广泛宣传税收政策以及最新的税收优惠政策。然后要对内提高干部的办事能力，加强对内部干部的培训，做好学法、懂法、守法、用法，要切实明确征税是要为纳税人服务。最后要调动国家其他职能部门协力搞好依法治税，从而构建良好的税收环境。

4.3 加强税收执法队伍的建设

①提高人员素质。保障税收执法人员的素质，并力求提升，这其实是非常根本又繁重的工作。主要可以从转变执法观念，从管理向服务转变，加强专业知识学习，以提高他们的业务水平和工作能力以及强化职业道德来提高人员素质。

②加强税收管理，优化纳税服务。一是要落实“放管服”改革，落实“简政放权”，同时要加强事中事后监管，要接得住放下的权力。税务部门可以以税收风险管理为导向，运用大数据，落实“互联网+税务”计划，实现取消审批与事中事后监管的无缝衔接；二是要提高服务质量和效率，让纳税人多走网路少走马路，方便申报纳税，进一步解决好人民群众在办税中的痛点难点问题，同时，纳税人节省花在申报纳税等方面的时间和精力，以此提高征纳双方的办事效率。

③加强税收征管，健全税收执法监督体系。一是规范、公正、文明执法，规范征管行为，实行全国统一的征管行为，公正执法，主要是对外的行政处罚以及一定的裁量权，按照裁量基准进行处罚，采用柔性执法的方式，随机开展侦查、公开侦查情况；二是加强外部执法监督，加强社会监督，自觉接受内外部审计监督；三是做好纳税人的维权服务，把纳税人的利益放在重要位置。

④继续深入推进税收执法责任制，构建“五位一体”的税收执法责任制体制，扩大税收执法监控范围面，将所有税收执法权全部纳入监控考核范围，做到对执法环节无缝隙监控考核，同时全面细致的反映所有税收活动的执法流程和重点环节。

⑤保障政策转型，构造惠民优商的税收政策环境。全面梳理现行优惠政策，确保现行优惠政策用足用活，助力我区经济高质量发展，全面落实减税降费政策，着力减轻企业税负，促进解决产业层次不高、结构上倚重倚能、市场竞争力不强的问题，释放政策红利，激发市场活力。

4.4 扎实推进执法监督

首先，强化内部监督保障。为保障“放管服”措施扎实落地，应全面落实行政执法责任制，严格执行《税务行政处罚自由裁量基准》，实现涉税处罚“一把尺”裁量，确保公平执法。推行税收执法权力清单和责任清单，并向社会公示。强化执法考核和行政问责，加强对不作为、乱作为等执法随意行为的监督。然后，可以鼓励行业间的监督以及社会监督，采取奖励措施，举报有奖，从而提高企业的自律性，营造良好的税收环境。

5 总结

在党的十九大后，王军⑤求，要以党的十九大精神为指引，统筹谋划当前和今后一个时期税收改革发展思路。党的十九大报告的方方面面都对税收工作提出新的更高要求，要据此统筹谋划好当前和今后一个时期的税收工作。一要认真总结经验。全面系统总结过去五年来我国税收改革发展取得的成绩和经验，并坚持问题导向，查找工作短板，有针对性地采取措施，深入推进税收现代化建设。二要统筹谋划思路。根据党的十九大报告提出的“贯彻新发展理念，建设现代化经济体系”“深化税收制度改革，健全地方税体系”等一系列新部署新要求，研究完善到2020年基本实现税收现代化的工作安排，以及此后进一步推进税收现代化建设的工作思路。三要坚持真抓实干。要毫不放松地抓好各项税收工作落实。2018年是贯彻党的十九大精神的开局之年，是改革开放40周年，也是决胜全面建成小康社会、实施“十三五”规划承上启下的关键一年。这也就意味着，随着经济的进一步发展，与其相符的上层建筑的改革仍在加快，税制改革以及依法治税的重要性也不言而喻。在以后的发展中，宁夏地区的发展任重道远，但即使如此，迎难而上的宁夏，将会做好准备充分利用其所具有的地域优势、民族优势、政策优势等迎接这次的挑战，在决胜建成小康社会上大有突破。

【注释】

①“依法治税是税收工作的基本方针”这一提法源于2001年李岚清副总理《致全国税务系统依法治税工作会议的信》。

②数据来源：宁夏国家税务局官网。

③数据来源：宁夏国家税务局官网。

④数据来源：宁夏国家税务局官网。

⑤王军，男，河南商丘人，现任中国共产党第十九届中央委员会委员、国家税务总局党组书记、局长。