辅警队伍规范化建设研究

摘 要：由于我国的警力严重匮乏，近年来辅警队伍发展迅速，在社会治安综合治理中发挥了基础性的作用，实现有限警力资源的优化配置，起到了重要的补充和替代作用。但同时，由于长期缺乏统一严格的管理，辅警队伍也暴露出了越来越多的问题。进行辅警队伍正规化建设已经成为公安改革的基本任务之一。

关键词：辅警队伍；优化配置；问题；队伍正规化建设

中图分类号：D922.14文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2018）23-0058-02

作者简介：王玉进（1997-），男，汉族，江苏南通人，江苏警官学院，学生。

随着改革发展的不断推进，特别是经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化，各种矛盾纠纷不断增加，并呈现出复杂性、多样性、量大面广的特点，社会治安治理面临着一系列新情况新问题。与此相对的是，限于有限的物力财力人力，我国正规警察的数量却一直没有得到相应比例的增加。当前，我国的警力与总人口之比为万分之十一，法国为万分之三十五，意大利万分之二十九，美日为万分之二十八[1]，远远低于其他国家标准，在严峻的社会治安形势下，有限的警力资源显得捉禁见肘。为缓解警力严重不足的问题，各地公安机关纷纷通过招录辅警来协助治安，成为当前社会治安治理中一只不可缺少的力量。但是，由于辅警制度的缺失，很多地区的辅警管理混乱、身份不明、保障不力，严重影响了辅警队伍的建设。为了充分发挥好辅警队伍的力量，各地都展开了各种改革探索，但由于缺乏顶层设计统一领导，改革效果受到一定的限制。

2015年2月，中央审议通过了《全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》及相关改革方案，指出“规范警务辅助人员管理”是全面深化公安改革的基本任务之一，2016年11月29日，国务院办公厅印发《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作意见》，该意见的出台，为规范辅警队伍管理、充分发挥其警务辅助作用提供了重要制度保障。按照“依法规范、分类管理、责权明晰、合理使用、保障有力”的原则，《意见》从管理体制、岗位职责、人员招聘、管理监督、职业保障等方面对警务辅助人员管理工作进行了规范，力争将警务辅助人员管理体制基本理顺，岗位职责清晰明确，管理制度健全完善，职业保障规范到位，队伍素质和形象明显改善，提供公共安全服务的能力水平明显提升。

一、我国辅警队伍现状

（一）素质文化水平较低，平均年龄大。江苏辅警中，大专以上文化程度的仅占8%，高中文化的占39%，初中及以下文化的占到近53%；30岁以下的占30%，30岁至45岁的占35%，45岁以上的占35%，个别县的辅警平均年龄达48岁。[2]与《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作意见》中规定的要求差距较大。

（二）人口基数大，例如南京市公安局共有近2.5万名辅警，而警察数量仅一万余名，警察数量与辅警数量比例为1：2。对比之下一些欧美国家辅警数量只占警察三成比例，辅警人数远高于警察数量可以说也是一种本末倒置。

（三）纪律作风涣散，不少辅警存在“倚老卖老”的现状，在公安队伍中混日子，当一天和尚撞一天钟，得过且过，警容着装不规范，上下班不按时按点，甚至除了辅警一份工作外还在外做其他的兼职，严重影响公安队伍的战斗力，凝聚力。加上很多地方公安机关疏于对辅警队伍的监管，辅警队伍的作风愈加涣散。

二、我国辅警队伍存在问题分析

（一）警务辅助人员定位不明确，难以依法规范管理。公安机关对于辅警职业应当进行清晰定位并承认其职业的重要价值，这样方可加强辅警队伍的职业化与专业化建设，同时也是稳定辅警队伍的重要途径。然而，我国到目前为止还没有一部适用于全国的关于警务辅助人员管理的法律法规。在《人民警察法》中我们找不到关于公安机关警务辅助人员的条文。《公安机关组织管理条例》中规定了公安机关可以招聘专业性和辅助性职务，但没有更详细的规定，辅警的法律地位，职责权限等没有明确界定，基本处于边缘状态。由于对辅警的界定不明确，导致了实践操作中的各种不规范问题，如招录流程不明确、淘汰机制不完善和保障机制不均衡。为此2016年11月29日，国务院办公厅印发《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作意见》，在全国性范围内对辅警的界定，法律地位做出了明确性规定，解决了多年困扰的一个问题。

（二）辅警的职责权限不清，省内大多数城市都没有出台辅警管理办法，而其部门内部管理上有关辅警职责的规定在内容上大多属于《立法法》和《宪法》中的法律保留事项[3]，只是笼统概述了辅警无权参与“涉及国家秘密、国家强制权运用”的警务，再列举数条辅警履行的职责，但并未对辅警的职能作出明确分工，表面上看是对辅警的职能做出了规定实际上却没有多大的指导意义，现实中很多辅警还是不清楚那些事情能做那些事情不能做。

（三）组织管理不规范，全国仍有较多的公安机关没有成立专门的管理机构，绝大多数地区对于辅警队伍的管理都掌握在公安机关手中，而公安机关往往也是辅警的聘用者，属于一种病态的管理体系，明显会产生诸多弊端，如：录用、培训、考核、奖惩、辞退等更多的是以单位内部文件规定的，执行起来随意性也较大，甚至一些有违法前科的人员也混入警务辅助人员队伍。同时大多地方也未建立对辅警队伍的监督机构，不能形成有效的监督。我国各地区关于警务辅助人员的管理仍处于探索阶段，多数地方公安机关都尚未建立合理高效成熟的辅警组织管理结构。

（四）准入机制不完善。全省尚未形成完善成熟的辅警准入机制，由于缺乏统筹规划，没有统一、权威的管理。目前在辅警准入机制上存在着两大问题，一是不完善，二是不均衡。各地辅警准入机制的不完善与不均衡，主要表现在以下两大方面。一是招录主体、程序、条件、考核等各个方面。招录主体多元，在现实中，有的地方成立了专门的辅警管理部门，由专门的部门负责辅警的招录培训；没有专门的辅警管理部门的，就由用人所、队自行招录。有的由政府出面，成立专门的领导机构，会同人事、编制、财政等部门进行，再分配到具体的工作岗位上。也有的地方由基层政府的劳动人事部门或者直接由基层政府负责辅警招聘[4]。不同的招录主体，必然导致招录程序、条件等方面的差异。招录程序各异，除少数做得好的地方外，各地的招录程序大多不完整。此外，一些地方虽然有一套明确的程序规定，但是實施起来却流于形式，没有严格按照程序进行把关。很多地方招录程序主观性较强，随意性较大，主要的考核环节就是面试，致使一些不符合规定标准的人员进入辅警队伍，严重影响了辅警队伍的整体素质。二是培训机制不完善，我国辅警被招录后，不少都是粗略的接受一下培训即可上岗，培训主要就是体现在形式上，并未收到系统化的指导培训，因此对工作不太了解，素质未达到与岗位相匹配的水平，工作后由于对业务规范的不熟悉很容易引发一系列问题。

（五）保障机制不完善，主要体现在三个方面：一是工资福利方面，我省大多地区辅警工资仅仅是高于当地的最低工资标准，为了维持生计不少辅警还同时在其他单位做兼职。二是晋升机制方面，由于缺乏政策依据与财政保障，辅警普遍没有类似于公务员和事业编制人员的职级晋升体系，队伍管理激励机制缺位，辅警职业发展前景并不明朗。例如南京目前只有特勤人员具有相应的晋升机制。三是抚恤保障机制方面，缺乏具体的规定，导致有些辅警因公受伤或牺牲，却享受不到对应的补助。

三、解决我国辅警存在问题的对策

（一）明确辅警的法律地位和职责范围及制定一系列的辅警规范制度

辅警力量已经是当前社会治安治理中一只不可缺少的力量，为了充分发挥这只队伍的效能，我们应该不断完善辅警制度、准确定位，促进辅警队伍的法制化和规范化，要建立科学、规范、高效的现代辅警制度走法治化道路，不断增强辅警队伍的战斗力凝聚力，以适应日益严峻的社会治安形势，为我国的社会稳定与和谐保驾护航。

（二）分层次对辅警进行监督管理

1.从源头加强管理。各地公安机关应负责统一制定辅警招录标准、工作程序及制度规范，各基层单位辅警招录工作必须严格按照上级公安机关规定的标准和程序进行，严格把关，对辅警人员的招收，加强对各方面的要求，提高辅警人员的录用标准，不断完善招录制度与培训制度。

2.加强辅警履职的过程中监管。辅警独立履行职责时，应当在规定的职责范围内进行，公安机关应从内部做出有效地监督，做出准确的指令及时了解监督辅警履行职责的时间、处所、原因和过程，同时也可以发动群众、媒体等力量，加强对辅警人员的外部监督。

3.明确辅警违法、违规履职的法律责任。对辅警人员加强监督力度，及时查明辅警有无违法、违纪的情况，严格按照法律规定办事，对于违法乱纪，破坏公安队伍形象的人员一定要及时追究其责任，切不可草草了事。

（三）完善对辅警人员的保障机制

1.提高工资水平，改善福利待遇。各地公安机关要进一步提高辅警的工资，保障其基本的生活水平。除了工资和劳动保险之外，有条件的地方应该适当发放一些其他的福利或者是补贴，这样既能提高和改善辅警的物质生活水平，又能加强辅警对单位的归属感与认同感，对于家庭困难的辅警，要给与一定的生活补助，只有做好这些基础工作，辅警才能没有“后顾之忧”的进行公安工作。

2.建立经费的保障渠道。各地公安机关应主动向党委、政府汇报，争取有关部门支持，积极推动辅警经费保障制度的建立，努力解决经费保障问题。对于辅警装备、办公经费、工资福利等人员经费和特定物资经费，应当纳入地方的财政预算，各地可因地制宜的、分步实施，制定辅警经费的保障机制。

3.改善工作条件和装备。作为开展工作、履行职责的必要之物，辅警的工作条件和装备应符合辅警队伍正规化建设的要求，能够满足工作环境的需求，要逐步向科学化、系统化和标准化方向发展。

（四）建立辅警组织管理体系

当前我国大多数地方上并未建立统一的辅警组织管理體系，不利于对辅警队伍的统一管理。各地应该抓紧建立自上而下的辅警组织管理体系，如在省公安厅下设一个辅警总队，负责指导全省辅警队伍工作，制定相应的关于辅警队伍的职责要求，招录标准，培训要求等方面的重大事项；在市公安局下设辅警支队，主要负责将省一级制定的政策实施下去如负责本市的辅警招录与培训等，并严格监督下级单位对辅警队伍的管理状况；在县公安局下设辅警大队，负责对辅警队伍的日常管理。

[ 参 考 文 献 ]

[1]杨雪.辅警执法权问题研究[J].湖南警察学院学报，2011.

[2]李明朝，陆永，袁超.辅警队伍管理的困境与出路[J].公安研究，2012.

[3]杨旭春.治安辅警身份与执法权限的法理分析[J].上海公安高等专科学校学报，2010.

[4]佘玉春，傅泉福.我国辅警准入机制的构建[J].江苏警官学院学报，2011.