首部单用途卡地方法规明年1月1日起施行

丁贤

《上海市单用途预付消费卡管理规定》（以下简称规定）于7月27日经市十五届人大常委会第五次会议表决通过，将于2019年1月1日起施行。本规定是当前全国首部针对单用途卡的地方立法。自2017年12月底，市十四届人大常委会第四十二次会议第一次审议规定草案，至2018年7月本届常委会会议表决通过，整个立法过程历时七个月。由于恰逢常委会换届，规定草案经历了上一届和本届常委会共三次审议方交付表决，而且是三次分组审议，体现了常委会对本规定的高度重视，做到了研究充分、审议充分和修改充分。

经营者充分披露信息 保障消费者知情权

近年来，单用途卡经营者侵犯消费者权益行为频发，由“康骏养生会馆”“金钱豹自助餐饮”等发卡主体倒闭停业所引发的消费者群体性上访事件让单用途卡成为社会广泛关注的焦点。由于对经营者缺乏有效监管，不少行业的发卡行为已经严重扰乱了市场秩序，影响行业健康发展。为了严格规范经营者單用途卡发卡行为，保护消费者合法权益、维护市场公平竞争秩序，回应人民群众和人大代表的呼声，常委会及时将本规定从立法预备项目调整为正式项目，并积极推进立法进程。

本次立法主要遵循了三项基本原则：

一是在消费者权益保护法的框架内立法，维护好法制统一。本规定在消费者权益保护法的框架内立法，通过规定经营者充分的信息披露，保障消费者知情权，引导消费者理性消费。二是处理好加强行政管理和优化营商环境之间的关系。当前，市委、市政府正在大力推进本市优化营商环境行动方案，提倡政府服务企业的“店小二”精神。本规定力求妥善处理好两者关系，既实现有效监管，又注重营商环境优化。三是动员各方面力量，形成社会共治的良好局面。规定着力于充分发挥消费者、经营者、消费者权益保护组织和相关行业协会等方面的积极性，共同做好单用途卡消费者权益保护工作。

分类监管扩大覆盖 预收资金警示风险

规定共三十一条，在广泛听取各方面意见基础上形成，不仅拓宽了单用途卡的定义，明确了主管部门，并对单用途卡管理所涉及的信息对接、风险警示、信用治理等明确了一整套监管制度。

明确单用途卡定义和适用范围，拓宽监管覆盖面

目前，单用途卡概念界定的主要依据是商务部《单用途商业预付卡管理办法（试行）》（九号令），九号令将发卡行业限定在商务部门管理的零售业、住宿餐饮业和居民服务业，发卡经营者限于企业法人。但实践中，发卡行业远不止上述三个，发卡经营者也不限于企业法人。

为此，规定在九号令的基础上，将单用途卡定义进一步拓展：单用途卡是指经营者发行的，仅限于消费者在经营者及其所属集团、同一品牌特许经营体系内，兑付商品或者服务的预付凭证，包括以磁条卡、芯片卡、纸券等为载体的实体卡和以密码、串码、图形、生物特征信息等为载体的虚拟卡，但兑付特定商品或者服务除外。这里的“兑付特定商品或者服务”的预付凭证，主要是指演出门票、月饼提货券等。此外，在常委会审议过程中，有委员提出，法规应当对“在经营者经营场所入驻商户内兑付商品或者服务”的预付卡加强管理。该种情形的预付卡，主要是指在红星美凯龙、K11商场等大型商业综合体入驻商户内兑换的预付卡，目前国家层面尚未对这种预付卡有明确定义，但考虑到当前这部分预付卡处于无法可依的状态，从切实维护消费者合法权益、填补管理真空的角度出发，规定明确这种情形的预付卡经营活动及其监督管理，参照适用本规定。但法律、法规或者部门规章另有规定的，从其规定。

建设协同监管服务平台，实现信息化、精准化、智能化监管

协同监管服务平台是实现单用途卡信息化、精准化、智能化监管的重要载体，也是本次立法的核心制度之一。在常委会审议过程中，委员们围绕协同监管服务平台展开了热烈讨论。大部分委员认为，目前本市发行单用途卡的经营者面广量大，建议突出监管重点，以增强法规操作性。

规定明确由市商务部门牵头建设统一的单用途卡协同监管服务平台，归集经营者单用途卡发行、兑付、预收资金等信息，但不归集消费者个人信息。在此基础上，规定针对企业和个体工商户规定了差别化的分类监管措施：单用途卡经营者是企业或者同一品牌特许经营体系内的个体工商户的，应当与平台信息对接。对于其他个体工商户，考虑其分布在各行各业，情况比较复杂，规定授权市人民政府根据本市实际情况制定具体办法。这样规定主要是考虑到个体工商户与企业相比，在组织形式、经营场所、法律责任等方面具有特殊性。例如，个体工商户不具备法人资格，不能开设分支机构，对外要以自然人的个人财产承担无限责任。因此，个体工商户相对企业来说，信用难以大规模扩张，社会影响面和危害性相对较小；但是，同一品牌特许经营体系内的个体工商户相对其他个体工商户来说，由于其加盟的品牌效应，可以在一定程度上吸引更多的消费者，从而扩大其经营规模。实践中，针对美容、美发、体育健身等行业同一品牌特许经营体系内个体工商户的消费投诉也是多年来居高不下。因此，单用途卡经营者为同一品牌特许经营体系内的个体工商户，也应当按照规定要求与平台信息对接。

经营者将业务处理系统与平台信息对接后，应当及时、准确、完整地向平台传送单用途卡发行数量、预收资金以及预收资金余额、预收资金支出等信息。经营者将业务处理系统与平台信息对接后，在五个工作日内通过平台获取信息对接标识，并在经营场所显著位置或者网站首页公示，方便消费者辨识。经营者可以将信息对接标识在单用途卡卡面明示。消费者可以查询经营者基本信息、预收资金风险防范措施以及所持单用途卡余额、信息对接等情况。

市商务部门应当及时将已与平台信息对接的经营者向社会公布，为消费者查询提供服务。商务、文化、体育、交通、旅游、教育等单用途卡行业主管部门应当依托平台，通过信息审核比对、异常信息预警等方式，加强对本行业、本领域单用途卡经营活动的日常监督管理。

建立预收资金风险防控体系，加强事中事后监管

预收资金风险防范措施是降低单用途卡兑付风险的关键环节，也是本次立法的另一核心制度。本规定对预收资金建立了风险防控体系：

首先是明确预收资金管理要求。经营者单张单用途卡限额应当符合国家有关规定；经营者应当对预收资金加强管理和风险控制，确保预收资金用于兑付商品或者服务的开支。

其次是建立风险警示制度，采取风险防范措施。经营者预收资金余额超过风险警示标准的，应当采取专用存款账户管理。经营者在金融机构开立存管账户，实行预收资金专户管理，专款专用，可以实现单用途卡预收资金的安全保管，也便于单用途卡行业主管部门进行规范管理。经营者可以采取履约保证保险等其他风险防范措施，冲抵存管资金。

最后是授权政府部门制定风险警示标准和风险防范措施。鉴于单用途卡经营者分布在各行各业，经营规模各有不同，在法规中对经营者预收资金余额风险警示标准和风险防范措施作出统一规范很难，因此，规定授权市商务委等部门根据经营者行业类别、经营规模、信用状况等综合因素，确定经营者预收资金余额风险警示标准和风险防范措施。

建立严重失信主体名单，健全信用管理方式

对失信主体加强惩戒一直是委员们关心的重点问题，也是全社会具有普遍共识的问题。本规定注重创新单用途卡管理機制，在单用途卡监管中引入社会信用，发挥信用管理的作用，对失信主体和严重失信主体实施惩戒措施：

一是将经营者单用途卡失信信息向本市公共信用信息服务平台归集，并依法采取惩戒措施；

二是建立单用途卡严重失信主体名单。结合单用途卡经营活动中发生的乱象，规定将关门跑路、一年内因违反本规定受到两次以上行政处罚，以及存在非法吸收公众存款、集资诈骗等情形的单用途卡经营者，纳入严重失信主体名单；

三是对单用途卡严重失信主体规定惩戒措施。《上海市社会信用条例》第三十一条已经规定，行政机关应当依照法律、行政法规，对严重失信主体采取限制进入相关市场、限制进入相关行业等惩戒措施。国家发改委、工商总局、最高人民法院等三十八个部门也出台了《失信企业协同监管和联合惩戒合作备忘录》，对严重失信主体在行业进入、融资授信、高消费、参与工程招投标等方面都规定了惩戒措施。因此，为了进一步给市人民政府在实践中细化和探索留出空间，法规授权市人民政府依照法律、法规，结合单用途卡监管工作的实际情况，对严重失信经营者规定具体的惩戒措施，以体现“一处违法，处处受限”的信用管理理念。