陕甘宁边区政府时期城镇体系“规划”与建设研究

冯 淼 王兴平 张一凡

陕甘宁边区是中国共产党在西北建立和发展起来的革命根据地，是一个重要的历史阶段和独具特色的发展区域——由共产党独立管辖且历时较久，在这块区域上共产党领导全国革命走向胜利。在这一时期，除军事作战之外，共产党在边区推行了一系列政策方针，在政治、经济、社会、文化、教育及规划建设等方面进行了一系列实践与尝试，陕甘宁边区作为抗日战争和民主政治的模范区，许多新思想在这里涌现，许多新经验在这里创造，进而向全国其他革命根据地推广。在这期间的很多方针政策一直延续到建国以后，边区可以看作新中国成立之前各项建设的实验区，是新中国的雏形。

2012年，国家出台《陕甘宁革命老区振兴规划》，将老区的规划建设提升到一个新的层面。边区是抗日战争时期国统区、边区和沦陷区三类区域的其中之一，从瑞金苏维埃政权建立，到革命根据地建立，再到边区政府时期，共产党政权一直存在，且一步步发展壮大，目前在城镇规划方面对国统区和沦陷区的研究较多，关于边区的研究主要集中在政权建设、社会变迁、经济产业、文化教育等方面，在规划与建设研究方面相对较少，这可能是由于当时处于战乱时期，史料较为缺乏的缘故。虽然当时未颁布明确的城乡规划与建设规划，但从一系列政府文件中能找出一些与规划建设相关的内容，这些文件指导了城镇建设，起到了规划的作用，因此，边区时期的根据地规划与建设同样是值得关注的一个规划研究新领域。

1 陕甘宁边区概况

1.1 时间与局势

1924至1927年是国共两党第一次合作时期，1927年国共合作破裂后，国民党对共产党发动了五次大围剿，在红军抵御第五次围剿失败后，被迫开始长征，于1935年到达陕北。在大革命失败后，陕北的苏维埃根据地一直在不断发展壮大。刘志丹、谢子长领导的陕甘游击队和陕北游击队先后在照金和南梁创立了根据地，这些根据地不断发展，最后形成了西北革命根据地，这是当时全国唯一保存的革命根据地。红军长征到达陕北与当地军队汇合后，继续与国民党进行了一系列斗争，稳固了根据地，并于1937年10月成立陕甘宁边区政府。随着卢沟桥事件的发生，国共两党通过谈判协商，开始了第二次国共合作。当时全国的局势，黄河以东是日本占领地区，北部是苏联势力渗透地区，南部大部分是国民政府控制地区，其中皖南、湘西一带是南方游击战争地区，以延安为核心的区域是陕甘宁边区政府控制区域。

图1 国共第二次合作背景分析图

图2 1937年中国局势图

图3 边区管辖范围图

1.2 概念与范围

陕甘宁边区既是一个行政区域，也是一个地理概念。包括陕西北部、甘肃东部和宁夏东南部三省交界地带，北抵长城，东临黄河，西接陇中高原，南至关中平原，面积大约10万平方公里，其中延安为边区中心，也是党中央驻地。边区政府从1937年9月成立到1950年1月撤销，历时12年零4个月，是国民党承认其合法性的一个区域。

1.3 发展与变迁

陕甘宁边区在将近13年里经历了抗日战争时期和解放战争时期两个阶段，政权关系经历了由“隶属”到“独立”的变化。抗日战争时期，国共合作背景下，国民政府承认边区政府为国民政府行政院的直属地方政府，边区的合法地位得到承认，边区政府相当于省级建制，与国民政府是名义上的隶属关系；解放战争时期，国共合作破裂，国民政府和边区政府相当于两个独立的政权。在这段时期，共产党领导下的边区政府虽未颁布系统明确的城镇体系规划和建设文件，但通过一系列施政方针的颁布与实施，利用有限的发展条件，进行了大量的城镇建设工作，培育了新的集镇乡村，从而促进了人口的城镇化转移，重构了边区产业空间布局，建立了具有边区特色的城镇体系雏形，进一步总结可发现，边区实际上已经根据当时初步的规划思想进行了实践。由于边区的管辖地域随着战争的变化而不断变化，其行政区划也在不断调整。本文主要研究边区处于相对稳定时期——抗日战争时期的城镇体系规划与建设。

2 边区城镇体系布局特征分析

图4 边区政府的建设成就图

城镇体系是一个国家或一个地区一系列规模不等、职能各异、相互联系、相互制约的城镇通过有序组织形成的有机整体[1]。由于战争持续进行，陕甘宁边区的辖区范围频繁变化，边区政府根据当时的实际情况，不断对边区的行政区划进行调整，以适应战时环境，同时形成一套极富特色的城镇体系。

2.1 边区特色城镇体系等级结构

边区政府没有明确颁布城镇等级体系相关文件，但从一系列史料中可提炼出当时的城镇体系分为县市、区市和乡市三级。边区的行政区划体系为分区－县－区－乡－村五级，城市主要从县－区－乡中分出已经具有或可能具有城市功能存在的部分，设为县市、区市和乡市三级体系。县市相当于中国现行城镇体系的市区部分，区市相当于县城区，乡市相当于镇区，其余部分均为乡村地区（图5）。整体城镇体系类似于“切块设市”的模式，但不是市县分置制度，而是县与县市为同一级别，不存在隶属关系，区市和一部分乡市归县管辖，其余乡市归区管辖，城乡分治，区市与区是同一级别，乡市与区或乡是同一级别，区与区市之间、乡与乡市之间不具有隶属关系，其中，县市等级最高，区市次之，乡市等级最低。延安市作为边区直属市，是唯一一个与县同一级别的县市，如《陕甘宁边区县政府组织暂行条例》第二十一条规定，“本条例适用于等于县之市[2]”，《陕甘宁边区各乡市政府组织条例》指出，“乡市”为“等于乡或等于区的市[2]”。《陕甘宁边区各级参议会选举条例》（民国33年边区第二届参议会第二次大会）第二十一条指出，“乡市”为“直属区或等于区的市[2]”，第九条指出“乡参议会参议员之选举，以行政村为单位，市（等于区或等于乡的市）参议会参议员之选举，以街道或原有行政区域为选举单位[2]”。《陕甘宁边区各级参议会选举条例》指出，“等于县的市，如延安市”，“等于区的市，如绥德市，庆阳市”[3]。

图5 边区时期的城镇体系与现行城镇体系对比图

对比发现，当时边区政府设市的准则与国民政府是相类似的，民国19年（1930年），国民政府制定新的《市组织法》，1933年和1947年又两度修正，将“市”分为院辖市（亦称直辖市）和省辖市，院辖市即原有的特别市，与省同级，省辖市则与县同级，“市”以下设区，区之下再设保、甲[4]。这种情况，可能是由于当时国共合作，边区政府相当于国民政府行政院的省级建制，边区政府为了配合这种行政建制，使自身的市建制在保持自己独立性之下，尽量从属于国民政府的行政建制，因此边区没有院辖市（即直辖市），只有县市，相当于国民政府的省辖市，区市则类似于区。

2.2 “Z”字型城镇体系空间结构

边区形成了以延安市为中心，以绥德市、庆阳市和定边市为次中心，以若干区市和乡市连接几个主次中心为一体的“Z”字形的城镇空间结构。当时边区在稳定时期共划分为延属、绥德、三边、陇东、关中五个分区，延属分区的延安市为县市，作为边区的主中心。延安市从1937年10月成立直至解放战争后边区政府迁往西安市之前的这段时期，一直是边区政府所在地，也是陕甘宁边区的政治、经济和文化中心。绥德市、庆阳市和定边市三个城市，本身为区市，又是分区政府驻地，承担边区次中心职能。马栏市作为关中分区的政府驻地，级别为乡市。此外，在大生产运动期间形成的南泥湾垦区，其级别相当于县级，位于延安市郊区，承担边区的生产职能，可以看作是延安周边的一个卫星城，还有诸如在一些分区设置的中心区，也是具有某些特定功能（如生产功能）的“专区”。

图6 边区城镇体系空间结构图

将当时边区的城镇体系与现在陕甘宁革命老区的城镇体系作一对比，发现当时边区的城镇体系是现在城镇体系的雏形，现在的城镇体系在某种程度上是当时的延续和发展。从城镇结构看，当时的绥德——延安城镇带与现在陕北的“人”字型城镇发展格局中绥德、米脂、子长、安塞、延川、延安轴线基本一致。甘肃的庆阳、合水、环县一带与现在的体系结构也比较类似。2012年编制的《陕甘宁革命老区振兴规划》中将老区（即当时的陕甘宁边区）的城镇划分为陕北、陇东和宁东南三个组团[5]，其中陕北组团、陇东组团与当时的延属分区、绥德分区、陇东分区的城镇结构基本是一致的（图7）。解放战争时期，随着战争的不断胜利，边区所辖范围也不断扩大，边区增设西安为省辖市，榆林、宝鸡、安康、南郑市（今汉中市所辖县）为县市，与今天的陕西城镇体系结构亦十分相似。从城镇功能看，将边区抗日战争时期和解放战争时期所辖市与《陕西城镇体系规划（2006—2020）》、《甘肃城镇体系规划（2013—2030）》中所规划的城镇相对比，在边区五个分区政府驻地城市（延安市、绥德市、定边市、庆阳市、马栏市）中，除马栏市现为旬邑县所辖城镇外，延安市现为革命圣地，是陕西省域中心城市[6]，同时也是陕甘宁革命老区的中心城市，绥德市、定边市为特色型县城，庆阳市为甘肃省省域副中心城市[7]，也是陕甘宁革命老区的中心城市，其他建制市除银城市已撤销外，发展基础及潜力较好的建制市现均为县等级，如延长市、合水市，发展基础稍弱的建制市现为小城镇，如西华池市、真武洞市。这充分说明，现在的城镇结构很大程度上是当时城镇结构的延续和发展。

图7 陕甘宁革命老区规划范围图

2.3 与城镇体系紧密互动的产业空间体系

边区的工业布局既顺应城镇布局又突出战时特征，如图8所示，围绕延安周围形成了最密集的工业聚集区，同时在定边、庆阳和绥德三个次中心城市周边布局了相对聚集的工业。这种布局模式充分适应了当时的环境需要，比如兵工厂和一些化工厂的布局既要考虑隐秘性，不能设在城市内部，又要靠近城市，便于运输与联系，因此一般聚集于城市周边的山区沟谷地带。造纸厂主要分布在延安周边，延安是边区的政治文化中心，边区重要的政治、军事文化方面的报纸都在这里印刷和售卖，对纸张需求很大，因此造纸厂靠近延安市布局[9]。商业布局与城镇体系亦密切结合，一般设市的区域商业较为活跃，部分地区则是由于商业发展逐渐演变为城市，等级越高的城市商业越发达。农业布局虽然与自然环境相关性较强，与城镇体系相关性较弱，但当时郊区型农业布局的特点已经在延安市郊区显现，随着官兵、机关干部和学生等非农人口的增加，边区成功引进了大量的蔬菜、瓜果等农作物，主要种在延安市附近和边区的机关、学校和部队[8]，这既符合杜能农业区位论的近郊农业布局模式，又是农业区域差异的重要体现[9]。总体来说，边区的城镇产业空间分布与城镇空间结构密切相关，城镇体系的空间结构影响了产业的布局，同时，产业的布局也促进了城镇体系的进一步发展。

3 边区城镇体系布局影响因素分析

边区的城镇体系布局是受各方面因素的综合影响形成的，这些因素概括起来主要有自然环境、历史基础、行政建制、经济条件和战时环境五方面。

3.1 自然环境

任何城镇布局形态的形成都与自然环境有一定关系，陕甘宁边区地处黄土高原地区，北部与毛乌素沙漠相连，南部延伸到山岭连绵的渭北高原，东部有黄河天险，西面是六盘山山脉和甘宁高原，沟壑纵横，山川相接，河脉相连，城镇布局充分适应地形，主要城镇分布在黄土丘陵沟壑区域内，风沙草滩区和梁状低山丘陵区则较少有城镇聚集。在黄土丘陵沟壑区域内有黄河、无定河、延河、洛河、泾河等水系分布，沿水系周边形成较宽的川地，适合开荒、种地，这些川地逐渐发展为城镇，形成沿水系的密集城镇带（图9）。从矿产资源分布来看，边区的盐池主要分布在三边分区的定边和盐池，虽然该区域处于风沙草滩区，但有盐池分布，亦有少数城镇分布，此外，石油等矿产资源丰富的区域也都有城镇聚集。

3.2 历史基础

图8 边区工业布局图

图9 边区自然环境分析图

边区时期城镇体系的形成是有一定历史基础的，在秦朝时期，沿泾河出现一些小的城镇，秦在陕北地区设置上郡，下辖膚施、阳周、雕阴、高奴、定阳等属县，为最早出现的由郡县治所构成的城镇[10]，到宋代，城镇增加了很多，鄜延路下辖延安府与鄜、丹、坊3州，及保安、绥德、定边3军[10]，形成几十座不同等级的城镇，原来的小城镇如甘肃的平凉、庆阳等行政中心进一步发展壮大。到清代，城镇继续发展，在陕北地区设延榆绥道，治所设在榆林城，下领延安、绥德两个副中心城市及神木、甘泉、米脂等十几个县治城市[10]，总体城镇体系的轮廓也大体稳定，与边区时期形成的城镇体系较为相似。

3.3 行政建制

边区的城镇体系受行政建制影响较大，有学者根据现有资料对边区解放战争之前的县市、区市和乡市的数量进行了统计，结果显示，边区共有1个县市，6个区市，7个乡市，具体如表2-1所示[9]。延属、绥德、三边、陇东、关中五个分区的政府驻地都被设置成不同级别的城市，延属分区的政府驻地为延安市，作为边区的首府，等级最高，为县市，绥德、三边、陇东分区的政府驻地分别为绥德市、定边市和庆阳市，级别稍低，为区市，马栏市为乡市。城市阴影区在城镇等级体系中初步体现，边区最高层级的城市延安位于延属分区，而延属分区的城镇体系中无中间层级的区市，其周围区域仅分布部分乡市，这可能是由于延安市作为政治经济中心，腹地影响范围面积较大，抑制了区市的发展，区市成为了中心区的阴影区，因此延安与更低等级的乡市形成互相依存、互为补充的关系[9]。（图10）

图10 秦、宋、清三朝边区城镇体系布局图

3.4 经济条件图

经济的发展促进了城镇的发育，1940年国民党顽固派开始对边区采取严密封锁的政策，边区的经济发展十分困难，当时设市除了考虑政治军事等因素外，部分地区设市的目的也是为了便于进一步发展经济。延安、庆阳经济发展基础较好，设市之后成为边区或分区的经济中心。对外贸易发达的地区也逐渐发展为城市，如定边一带是盐产区，当时边区主要依靠出口食盐维持对外贸易，因此定边发展为三边分区的中心城市，庆阳作为陇东分区的中心城市，食盐贸易也较发达。乡市主要由乡村集市发育而来，大多数规模较大的、市场较为活跃且持续时间较久的集市逐渐发展为乡市，如真武洞、西华池、马栏市等。

3.5 战时环境

战时环境是边区城镇布局的重要影响因素，当时日军的主要布防体系在东部沿黄河一线，国民党军队的主要布防体系在南部和西北部，边区军队必须在东部沿黄河一线抵御日本军，在南部和西北部抵御国民党军队。当时八路军后方留守处分为东地区和西地区两个留守处，东地区辖神木、府谷、靖边、安定、志丹、肤施、甘泉、富县、洛川等县，西地区辖定边、盐池、环县、庆阳、合水、正宁、旬邑、淳化等县[11]，因此沿黄河一线城镇分布密度较大。其次为环县、庆阳一线。关中分区由于深入国民党统治区，动乱较多，行政区划调整频繁，因此仅有马栏市一个乡市，延安作为边区首府，四周群山环绕，所处位置较为隐蔽，既靠近区域中心位置，又向抗日最前线倾斜，是“军事要地”，这段时期，无论边区的辖区范围如何变动，延安始终是边区首府，且是唯一的首府，这有军事和政治上的原因。

4 边区时期城镇体系规划特点

陕甘宁边区政府时期是抗日战争和解放战争始终贯穿的时期，时局动荡，边区作为抗战大后方，各项规划与建设始终围绕生存和作战两大主题展开，通过对各类史料的挖掘，提取出了一些当时特殊环境下独特的规划特点。

4.1 “政”与“军”发挥规划引导作用

在边区时期，城镇体系的规划与建设主要是为军事斗争和人民生存两大任务服务，是一种“政”与“军”相结合的规划建设思路，基于“政”+“军”的引导与安排，指导了城镇建设，发挥了规划作用。从“政”的角度看，对边区进行规划与建设的主体是政府机构，边区政府通过一系列文件的颁布，对边区的城镇体系进行了规划与建设，同时包括了总体发展、经济产业、基础设施等各个方面。从“军”的角度看，当时为了适应战时环境需要，城镇布局体系充分适应了军事布防体系，而军事布防体系规划也指导了城镇体系规划。（图11）

表1 抗日战争时期边区城镇体系简表

图11 边区军事布防环境图

4.2 以点带面的规划

边区政府在对城镇体系的规划安排中，通常以单个城镇为单元考虑布点，城镇的设立往往基于政治、经济或军事等功能的需要，通过安排各个城镇节点从而形成整体城镇布局体系，较少考虑城市之间及城市与城镇之间的联系与协调，也较少从区域宏观角度考虑城镇整体布局结构，因此是一种以点带面的规划，城镇之间的联系较弱，较难构建城镇体系网络系统。

4.3 依托于行政等级结构的规划

边区的行政机构为专员公署－县政府－区公署－乡政府四个等级，在此基础上，依照城镇的人口、区位、经济、自然及政治环境等因素将同级别的行政机构进一步分为甲乙丙三等，并对每个等级所辖区域和人口、面积规模都做了界定。在《陕甘宁边区政府通令——关于各级行政区划等级及人员编制名额（1942年1月）》[12]中，规定如甲等级别的县所辖人口须在八万以上，并对部分区和乡也进行了面积上的限定，详见表2。这说明当时对城镇范围、规模的划定是完全按照行政等级来划分的，城镇体系的规划从属于各级行政等级划分之下，其规划的出发点是便于行政管理，这种行政等级控制下的规划手段缺乏科学的规划依据，是一种粗线条、愿景式的规划。

4.4 为短期建设服务的规划

边区时期的特殊性决定了其规划主要是为短期建设而服务的，主要目的还是服务于战时需要，集规划建设于一体，即需即建。如道路建设方面，边区道路主要有汽车路、大车路和驮运道三种，由于当时边区的汽车数量很少，为了运盐需要驮运道的建设，因此当时在道路修筑上主要建设了以延安为中心的大车路和驮运道相互联系的运网系统[9]。“陕甘宁边区政府命令（第三号）——关于边区行政组织的编制”中提到，“建设厅下设工矿科、农牧科、贸易科、交通科四个科室”[13]，从科室设置来看当时的建设厅主要是为边区的产业经济服务的，其最主要的作用是推动经济发展。再如南泥湾垦区是为发展农业生产而专门设立的区域，还有中心区的设置等，都是集中精力为短期建设服务。

4.5 传统乡村地域的城镇体系规划

边区是当时发展相对落后的地区，地瘠民贫，时局动荡，当时边区所辖区域，除延安市有一定历史基础且为边区惟一的政治经济中心外，其余地区地广人稀，处于相对较为原生态的状态，无论在城镇规模还是产业发展上都只能算作乡村地区，可以说那个时期边区尚无现代意义上的真正的城市，边区的规划是一种在大尺度地域面积与稀少人口相结合且经济极不发达区域下的城镇体系规划。

表2 陕甘宁边区各级行政区划细分等级划分表

5 结语

作为中国历史上特殊的时期与地域，陕甘宁边区城镇体系规划与建设的整体构想具有应对战时需求的典型特征，同时，自然环境、历史基础、行政建制、经济条件和战时环境也影响了城镇体系的布局。这一时期的规划具有“政”+“军”引导、以点带面布局、依托行政等级和为短期建设服务等特点。边区时期的军事斗争和人民生存两大主导任务使得城镇体系规划居于次要地位，在边区特殊的地理位置和贫穷落后的环境下，这种大尺度地域面积与稀少人口相结合且经济极不发达区域的规划可以说是一种粗线条的规划。

边区的规划建设工作一方面巩固了抗日战争时期乃至解放战争时期的根据地基础，有力地支持了作战行动；另一方面也对后续接管城市建设工作进行了大胆试验与探索，具有一定的先行引导作用，通过各种“类规划”的安排与引导，对现代城镇体系的形成具有一定的影响作用，边区所处的地域环境至今依然是具有历史特色和环境特色的区域，在新型城镇化背景下，该地区的规划既要参照现代规划手法，也要考虑边区历史特色的延续。