环境公益保护中构建政府正激励制度

汪姝邑

摘 要：经过几十年的发展，我国的环境立法数量和质量上都已相对完善。同时，在庞大的环境立法面前，我国的生态环境却在日趋恶化——这就提出了一个问题，是什么原因导致我国的环境立法在实际中不能发挥应有的作用？仔细思考不难发现，政府作为理性经济人为追求自身最大利益其首要目标是发展经济，而环境是被忽视和弱化的，这就在根本上制约了环境立法的作用，极大地削弱了政府作为最重要执法主体的积极性。因此，因势利导反对一味采取对政府和官员的环境责任制的强制措施，适当建立政府保护环境的正激励制度将是很有意义的尝试。

关键词：环境公益；正激励；政府；制度

中图分类号：D922.68；D925.1文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2018）20-0206-01

一、正激励制度的含义及必要性

正激励是一种用经济刺激或诱导的方式来鼓励政府积极履行環保职责，努力改善本地区环境质量。它与对政府的负激励措施相对应，负激励措施主要是通过对政府及工作人员责任的强化来逼迫政府履行环保职责，如规定行政处罚，问责制度等。[1]

环境是公共产品，政府作为公共产品的最大提供者，在理论和现实中都应该成为环境的最重要保护主体。同时，政府是理性经济人有自利性，因此只有用积极的经济刺激措施和合理的政绩考核机制来转变政府传统的思维模式，才会激励政府更加主动地履行环保职责。

二、我国政府消极履行环保职责的原因

（一）分税制和现行考核机制使地方政府追求经济发展

分税制是指中央和地方政府在税收征收和支配上的权限划分。地方政府的主要税源是增值税和企业所得税，因此，只有大力发展经济才能实现地方财政收入的稳步增长。[2]对经济追求的后果，难免会以牺牲环境为代价，降低对企业的环境要求。在以发展为主线的国情下，地方领导的政绩考核也主要以当时的GDP为指标。在自身利益的驱使下，大规模搞建设、上项目，环保自然成为了走过场的现象。

（二）污染收费成了敛财的手段，环保部门治理环境污染积极性不高

地方政府的财政来源有限，除了税收之外，各种收费也成了重要增加财政的手段。环保部门主要通过对排污企业的收费和罚款来获得收入，一旦加大打击力度，很多企业必然被关停或破产，环保部门的自身利益也会受到很大限制。现实中排污企业和环保部门已形成了默契的经济关系，排污企业是环保部门的金库，环保部门必然会放松对其监管。

（三）环保的技术性强、资金投入大、回报不显著，使地方政府缺乏环保积极性

我国是发展中国家同时也是发展很不均衡的国家，在很多地区发展经济仍是最重要的问题，要进行环保除牺牲经济发展外还要投入巨额资金。同时，环境投入的收益也不显著甚至没有后续的经济回报，有些地区享受了良好环境但并没有给予提供方补偿。因此，对于多数地方政府而言是没有环保积极性的。

三、我国环境保护中构建政府正激励制度

地方政府作为环保最重要的主体也是良好环境的提供者，其积极性不高必然导致生态环境的恶化，威胁着人类的长远利益。因此如何调动政府环保积极性，构建政府环保的正激励制度是我们亟需探索的。

（一）合理划分税收分配，改革考核机制

拓展地方政府的财政来源，避免一味依赖当地经济的发展，如适当把现有国税中部分税种的征收权下放到地方。另外，实行以“绿色GDP”为主的地方官员考核机制，加入如空气质量值、绿化面积、有无重大污染事件等环境考核指标；彻底执行环境保护“一票否决制”；对于环境保护搞得好的地方领导予以政治和经济上的奖励。

（二）费改税，切断政府和排污企业的利益链条

把现行排污费等各种污染和资源费改为排污税、资源税，适当扩大资源税的征税范围。税收更加稳定、规范，能够避免收费的随意性，彻底切断环保部门和排污企业的利益链条，让环保部门痛下决心去整治排污企业，严格执行我国的环境法律法规。

（三）建立跨区域的生态补偿制度，完善国家统一专项的财政转移支付制度

建立跨区域的生态补偿制度很有必要，不仅是基于公平，而且能在更大程度上鼓励环保。对于补偿形式，目前最现实的是国家统一的财政转移支付。支付基点是地方税收和专项支付，但我国环境税的征收对象和数额都很小，况且我国没有专项环境治理转移支付，这就在制度上限制了我国环保的资金支持。所以，我们有必要借鉴美国的“超级基金”，即建立稳定的专项环境财政转移支付基金，这笔基金主要来源于资源税和各种污染税。对环保有贡献或有必要牺牲环境的地方政府通过专业评估来确定支付数额，划入地方政府账户，以此来支持地方政府积极履职，可有效改变我国环保资金缺口大、专业人员不足、专业设备缺乏的现状。

（四）构建以正激励为主，正负激励相结合的激励体制

对于地方政府而言，正面的经济诱导是最好的促使其履职的方式。完善和强化对政府的负激励也必不可少，这是时刻悬在地方政府头上的达摩斯之剑，是保证对政府的正激励一旦失效的强大威慑武器。二者的有机结合将会对地方政府积极履行环保职责提供很好的制度保障。

在经济发展的今天不仅要重发展的速度更要关注发展的质量，在发展中保护，对环境对将来负责才是我们应该秉持的发展观！

[ 参 考 文 献 ]

[1]冉冉.“压力型体制”下的政治激励与地方环境治理[J].经济社会体制比较，2013（3）.

[2]黄勤.我国生态文明建设的区域实现及运行机制[J].国家行政学院学报，2013（2）.