北极国际法律制度研究

摘 要：近年来，随着北极气候发生变化，冰川消融，北极地区的资源和航道的可利用性加强。各国之间关于北极的争端愈发激烈，主要有北极海域划界及资源归属之争、北极海域的航道之争。现行北极国际法制存在缺陷，不能較好的实现北极事务的治理。本论文在四个方面对北极国际法律制度进行设计，并提出对于未来北极国际法律制度的展望。

关键词：北极海域划界；北极航道；北极国际法制

中图分类号：D993.5文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2018）20-0068-03

作者简介：刘凯欣（1996-），女，中南财经政法大学，本科，研究方向：民商法、诉讼法。

北极即北冰洋，指北极圈以内的面积约1478万平方公里的区域。除了少量岛屿外，并无陆地。北冰洋是世界四大洋中面积最小的一个，但是其岛屿数量众多，岛屿的总面积约380万平方公里。绝大部分岛屿已被环北极圈的八个国家所有。北极常年气候严寒，绝大部分的表面终年被海冰覆盖，但是随着北极气候的变化，北极的冰川开始消融。

一、北极发生气候变化，显露资源价值和战略价值

近年来，由于北极地区的急剧变化让很多国家“重新发现北极”，诸多国家的目光聚集在北极上，引起了关于北极地区主权和资源归属的热烈争论。

（一）北极气温上升，带来多方面影响

联合国政府间气候变化专门委员会发布的关于气候变化的第四次评估报告。《气候变化2007：自然科学基础》中提出：“观测数据表明，近100年来，北极平均海冰面积以每10年2.7%的速率退缩，较大幅度的退缩出现在夏季，为每10年7.4%。自20世纪80年代以来，北极多年冻土顶层温度的上升幅度已高达3摄氏度。”而北极理事会发布的2008年发布的《北极气候变化影响评估》和北极监控与评估项目2011年发布的《北极地区的雪、水、冰和永冻层》中，都提出北极地区温度升高的观察结论。

北极温度升高会带来多方面的影响。在生态环境方面，温度升高将会给北极生态带来极大的破坏，海冰减少对北极熊、海豹等生物的生存造成威胁。同时海冰融化使海平面升高将影响全球沿海城市的正常运转。在北极战略价值方面，北极冰融使得北极地区航道、矿产资源的利用成本降低、可利用性加强。在航道资源上，随着全球气候变暖、冰川融化、航海季节延长，连接西欧、东南亚之间的最短的海上航道——西北航道可能彻底贯通。北极航线是指穿过北冰洋连接大西洋与太平洋的航线，是连通亚洲、欧洲远洋航线中的最短航线，西北航道的开通可以大幅的节约运输成本，同时还有可能形成一个涵盖俄罗斯、北美、东亚的环北极经济圈，毫无疑问具有巨大的经济价值。在矿产资源上，北极拥有丰富的矿产资源，蕴藏有大量的优质煤，盛产金、银、钻石、铀等重要战略性矿产。在冰川融化后，开采矿物的门槛降低，矿物资源的可利用性加强。

（二）冰雪消融，资源价值和战略价值可利用性加强

除了以上北极气候变化后显露出的经济上的资源价值外，北极还表现出重要的战略价值。早在第一次世界大战时，北极就表现出了其重要的战略意义。到了冷战期间，北极更是成为了以美苏两国为首的东西方两大军事集团对峙的前线，伴随着苏联的解体，冷战结束，使得北极地区的紧张局势有所缓解。现在，冰川消融后的北极通航难度降低，其拥有联系亚、欧、北美三大洲的最短航线、位于北冰洋、太平洋、大西洋连接的海洋要道的战略地位显露。北极的变化将对世界经济、贸易和地缘政治格局产生深远影响。

二、北极地区的国际争端

北极发生的变化让北极的资源价值和战略价值展现在各国面前，吸引着诸国对于北极地区主权和资源归属进行激烈争论。其中有两个最为突出的争端，一为北极海域划界及其资源归属争端，二为北极航道争端。

（一）北极海域划界及资源归属之争

在北冰洋划界及其资源归属争端方面，由于北冰洋海域的划界直接关系到北极资源开发利用等权益，北极国家极力在海域划界方面获得更大的管辖范围。这一方面的争议可以分为两类，一个是单纯的海洋边界的划定，一个是大陆架划界争端。早在1926年，苏联依据“扇形原则”要求扇行空间内的一切陆地、岛屿以及流动冰群。这一单方主张受到美国、挪威等其他北极国家的反对，最后没有得到实现。近年来，美国与俄罗斯、美国与加拿大、挪威与俄罗斯、加拿大与丹麦、丹麦与挪威之间对于相互重叠的海洋权利有不同的主张，在海洋边界的划定方面产生争议。这些争议部分随着双方之间达成的协定而得到解决，部分由于双方的争执而依然僵持不下。

在大陆架划界方面，近年来俄罗斯、加拿大、丹麦在罗蒙诺索夫海峡的主权争端方面相争不下。加拿大、丹麦之间围绕汉斯岛主权、加拿大与美国之间围绕波菲特海管辖权的争端也在加剧。各方都认为这些海岭、海底高地都是本国陆地领土的自然延伸，而由于北冰洋的终年冰雪覆盖，进行大陆架勘查难度大，各国要拿出支持大陆架划界申请的科学证据难。

（二）北极海域的航道之争

由于全球气温升高、冰川融化，加拿大沿岸的西北航道和俄罗斯西伯利亚沿岸的东北航道在不久的未来将开通。一些北极国家对西北航道和东北航道主张主权，引发国际争议。例如，俄罗斯、加拿大两国，根据历史性水域和直线基线原则，将航道视为内水航道，依据《联合国海洋法公约》有关规则，要求过往船只接受管辖、缴费以及接受强制破冰服务等。2010年加拿大实施了强制性的“加拿大海岸警备队北极交通系统”，要求在北纬60度以北航行的有关船舶必须向加方报告有关情况。而其他的非北极国家则主张，北极航道属于用于国际航行的海峡，适用《联合国海洋法公约》规定的过境通行制度，各国有权不经批准自由航行。双方对于北极航道法律地位的定位差异导致双方对于有关航道的使用争端不断。

三、北极地区的国际法制现状

北极地区的国际法制主要由三部分组成，一部分是一般性国际条约，一部分是专门性国际条约。专门性的国际公约由双边条约和多边条约组成。还有一部分是由以北极理事会为核心形成的“软法”。以上几部分共同构成北极地区的国际法制，是解决北极争端、治理北极事务的主要国际法依据。

在一般性国际条约方面，有关国际海洋的公约可以适用北极。北极地区尽管有70%的面积被冰层覆盖，但是其冰层之下的水流是与全球的海洋交互流动，北极地区属于海洋的一部分，所以《联合国海洋法公约》在北极地区可适用，并且由于北极法制的不完善，《公约》还处于北极地区国际法律制度的中心位置，是处理北极海上活动引起的国际争端的基础。《公约》中关于领海、专属经济区、毗连区、大陆架的规定可以适用于北极划界争端，而有关船舶航行的过境通行制度、无害通过制度、通知义务等等的规定可以适用于北极航道争端。除此之外国际海事组织有关船舶通行和海洋环境污染的众多国际公约也可适用。如《防止船舶造成污染的国际公约》、《防止因倾倒废物及其他废物污染海洋公约》。这些国际海洋法公约并没有对于北极地区进行专门规定，但是从其目的和内容来看，北极地区应属于其效力范围之内。

在针对北极的专门条约方面，1911年，美国、俄国、英国、日本共同签署《保存和保护北太平洋的海狗公约》，该公约限制了各国在特定区域内对于海狗的猎杀，是对有关海狗这一北极海域海洋生物物种的保护。该公约的制定为后来的海洋生物资源的国际立法和保护提供了经验。1920年《斯匹次卑尔根群岛条约》由多国签订，该条约主要是为了解决围绕斯匹次卑尔群岛的主权和资源争端。1973年11月，加拿大、丹麦、挪威、美国与前苏联签署了《保护北极熊及其栖息地协定》，该协定旨在保护北极熊的数量和生存环境，除了善意的科研和养护目的之外，禁止捕杀北极熊。

芬兰、丹麦、挪威、冰岛、瑞典、加拿大、美国和俄罗斯8个北极国家，于1996年9月在加拿大渥太华成立了北极理事会。北极理事会以保护北极地区的环境、促进北极在经济、社会和福利方面的持续发展为宗旨。在成立后，北极理事会于2011年通过了《北极空中和海上搜救合作协定》，这是其成立以来的第一份具有法律约束力的文件。值得注意的是，北极理事会不具有独立的财政来源，且其不涉及有关国家安全和海洋主权问题，所以其并不属于独立的国际组织，而仅仅是高层次的政府论坛。北极理事会不是一个制定政策的机构，其分散的、具有“软法”性质的体制不能有效的应对北极地区所面临的挑战。

四、国内外关于北极国际法体制的研究

（一）《北极条约》

在《北极条约》的制定方面，国内主流的观点认为，北极地区具有与南极地区不同的特点，两者有不同的地缘政治状况。这使得制订统一的《北极条约》难以实现。南极的主体是一块1400平方公里的大陆，而北极的主体是一片由主权国家领土环绕的海洋，并且一些环北极国家在北极海域划界方面还存在着遗留未解的争端，环北极国家不可能接受冻结领土请求的条约。其次，随着俄罗斯“插旗事件”以来，北极国家加强了在北极地区的军事力量，这就使得仅用于和平之目的的条约不可实现。再者，以各北极海域国家的北极战略及区域性宣言中传达出的态度，制定类似于《南极条约》的《北极条约》难以实现。2008年5月五国联合发布的《伊卢利萨宣言》中强调，“没有必要建立一个综合性的国际法律制度来管理北冰洋”。除了该宣言外五国的其他行为也传达出其对于制定《北极条约》的拒绝态度。没有北极地区核心国家的政治意愿，《北极条约》的制定缺乏基础，短期内无望实现。

（二）自由治理模式解決争端

在北极事务的处理上，由于北极事务具有小规模、排他性的特点，部分学者秉持着自主治理的原则，认为应由北极国家就北极治理达成多边层次的安排以及由其自主协调国家之间的行为。通过北极理事会的平台进行双边、多边沟通，就领土、专属经济区、外大陆架等争端进行磋商、谈判，最后达成一致的条约。双方可以通过具体协商，灵活地、创造性地做出具体的安排。

五、北极国际法体制的设计

笔者在阅读大量文献，综合了诸多观点的优劣后，通过自己的积极思考，在国际法知识的基础之上，参考南极条约体系对于北极国际法体制进行了大致的设计。

（一）承认北极国家对于北极的主权及主权权利

在《南极条约》中采取的是“冻结对南极的领土要求”，这与南极当时的现实情况有关。南极大陆作为永久冰冻土，对于其资源的利用需要有较高的技术水平，难度较大。暂时冻结对南极的领土主权要求，与各国利益冲突不大，在各国之间的牵扯之下，冻结是具有可行性。而北极为主权国家领土环绕的海洋，如果按照《联合国海洋法公约》的规定，各国对于北极进行主权及主权权利的申索，那么北极的“公海”面积将只有不到20%，各国可获得的利益巨大。随着冰川融化，北极资源价值和战略价值的可利用性加强，各国对于冻结的可接受性低，冻结制度在北极不具有可行性。

不如直接承认北极国家对于北极的主权及主权权利。北极国家距离北极近，按照《海洋法》专属经济区、大陆架等制度规定，北极国家可以占有北极的绝大部分的主权和主权权利，具有拥有北极权利的正当性。对其权利的承认符合《海洋法》的制度规则。

（二）建立资源开采监督机制

承认北极国家的主权和主权权利，并不意味将不限制其权利的行使，任其开采、使用北极的资源。北极特殊的气候条件决定了北极地区相对简单而脆弱的生态系统，人类的活动极其容易造成北极地区生态系统的破坏，进而影响到全球的生态多样性。北极各国对于资源的开采和使用必须受到国际社会的监督。笔者认为，首先，可以建立一个与国际海底管理局行使类似审批职能的国际组织，对北极地区的矿产资源开发进行审批。其次，可以借由北极地区的非政府组织，如世界驯鹿牧民协会、北极圈保护联盟、土著事务国际工作组等组织，来进行生物资源开采的监督。以矿产资源限制开采、生物资源有序开采为原则，对北极的资源开采进行监督，保证北极的可持续发展。

（三）建立北极条约协商会议制度

协商会议制度可以便于交换情报、召开会议共同协商有关北极的共同利益问题，并阐述、考虑以及向政府提起建议措施。笔者认为，可以将已有的北极理事会进行改制以建立北极条约协商会议制度。北极理事会成员仅限于环北极八国政府，以及这些国家的原住民组织，而非北极国家和国际组织仅能以观察员身份参加，加入的各国必须承认八国对于北极的主权，且不具有表决权，仅可出席会议和参与讨论。这样的制度设计使得北极理事会形成了一个封闭的结构，不利于其他非北极国家对于北极事务的参与。

（四）各国有在北极进行科学调查的自由

这一条的规定与《南极条约》类似，北极位置特殊，处于北极点附近，在磁场方面有特殊的性质，由于气候严寒，生物资源具有独特性。北极是全地球的财富，在科学调查方面全世界各个国家都应该有正当的进入权、探索权、调查权。

六、北极国际法体制的展望

北极国际法体制现在处于不健全状态，专门强行法的缺失让北极各国时常怠于履行自己的义务。笔者设想，未来的国际法体制将以具有法律约束力的《北极条约》为核心，其中统一规定对于北极有重大影响的原则与制度，然后由其他的国际公约组成北极体制具体内容。其他国际条约可以分为两大类，一类为规制北极事务的具有普遍约束力的公约，其主要内容是关于北极环境保护和北极资源保护，北极环境保护可以分为污染问题和气候变暖问题，污染包括多种污染，燃油污染、重金属污染、水源污染等等。另一类为有关北极争端解决的北极条约，由于北极争端具有小型性、地域性的特点，由双方协商解决具有优势，且近年有双方协商成功案例，在协商后形成的双边条约、多边条约构成北极条约的组成部分。

[ 参 考 文 献 ]

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