让“一票否决”有力度有意义

曹现强

[摘要]中国特色社会主义进入新时代，我国各级政府应适度运用“一票否决”，促进“一票否决”与社会主要矛盾解决相结合，与公共管理多元价值目标相融合，与国家治理体系与治理能力现代化改革目标相吻合，从而使“一票否决”有力度、有意义。

[关键词]“一票否决” 绩效评价 公共管理 [中图分类号]D63 [文献标识码]A

滥用“一票否决”导致的负面效应

服务于单一目标的“一票否决”，破坏公共管理多元价值目标的协调性。多元价值和多元目标是公共管理的核心特征，这既是公共性的基本要求，也是回应阶层、价值和利益分化的社会需求。尽管多元价值和多元目标在一定时空范围内有所侧重，但也要兼顾均衡性和协调性。而在“一票否决”下，一些地方政府被迫在特定时期内集中全部资源服务于单一目标的完成，回避、压制甚至损害了其他正当的价值和目标。从表面来看，“一票否决”下单一目标的达成是高效的，但这种高效往往是以牺牲其他社会价值为巨大代价的。

专注于结果实现的“一票否决”，容易诱发马基雅维利式的功利取向。从过程和结果关系看，“一票否决”更注重结果，容易忽视行为和过程的规范性。为了完成刚性任务，有些地方政府不择手段，以弄虚作假、隐瞒、遮盖、虚报、行贿等方式实现数字达标，甚至民众权益、政府诚信等都可以为“一票否决”让路。

被动反应式的“一票否决”，冲击常规化治理和前瞻性治理的深入。许多积累已久的社会问题往往是在出现重大事故或冲突，形成舆论热点后才被纳入政策议程。而为了迅速平息舆论、展现政府决心，地方政府倾向于将这些问题临时纳入“一票否决”事项。这种寄希望于“毕其功于一役”的短期“运动式治理”模式，以声势大、规模大、强度大、影响大著称，但从实际效果来看，却是高成本、低成效。所有行政资源被迅速集中起来服务于“一票否决”事项，挤压日常规范化治理空间，在短期的高压目标考核下，地方政府缺乏精力、资源与动力去开展源头治理。这种治标不治本的权宜之计，缺乏前瞻性的战略规划和系统设计，会诱发更多社会问题的发生，地方政府也会因此陷于“按下葫芦浮起瓢”的状态。总之，这种顾此失彼、被动反应式的治理模式会影响国家治理体系和治理能力的现代化。

结合新时代新治理的要求，强化对“一票否决”的规范，防范和控制各种风险

优化配套协同措施，促进“一票否决”事项与公共管理多元价值目标的动态协调。在推进“一票否决”时，要考虑公共管理价值的多元性、社会需求的多元性。在进行“一票否决”时，要开展风险评估，提前安排综合配套措施，强化部门之间的协同，积极应对可能由价值目标失衡引发的社会风险。例如，山东省济南市近年来开展了全市大范围的拆违拆临工作，获得了普遍称赞，被中央电视台赞为“城市有温度”。其中主要原因就是拆违拆临的强势推进和综合配套的相互协调，确定了“先公后私”“一把尺子量到底”的原则，严格遵守法定程序，依法推进。同时，进行了合理补偿，拆违拆临后的空地优先用于公共服务设施建设，回应了社会对公平正义、法治、民生等的需求，实现了城市秩序、形象和其他多元价值之间的协调。

强化制度化、规范化和程序化建设，完善“一票否决”绩效评价制度的科学性。一是要明确“一票否决”设置权的归属，应由中央政府或省级政府拥有，不能任由各个“条”的职能部门和各个“块”的地方政府任意设置。二是限定数量，中央政府或省级政府可以根据工作需要、民众需求以及基层政府面临压力的状况，统筹做出尽可能少的“—票否决”安排，并规定上限，其他地方政府不能随意增加。三是导入差别化的考核，即使是“一票否决”，也不能“一刀切”。各地拥有资源不同、工作基础不同，实际情况差别较大，完成同一种任务的时限和标准也应当有所差别。“—票否决”应体现这些差异，具有一定程度的弹性和灵活性。四是优化运行规范，明确“一票否决”的适用对象、考核标准、评价程字、申诉救济渠道等，促进“—票否决”公开透明、公正公平，防止出现弄虚作假、暗箱操作等问题。五是要建立针对“一票否决”的定期评估改进制度，发现、改进问题，并评估继续实施的必要性，建立滚动式退出机制。

从法治监督和民主参与两方面促进“一票否决”的良性运行。要强化法治底线思维。“一票否决”的运行决不能突破法治底线，不仅要考核目标达成度，还要从法治角度审核达成过程，无论是实质性违法还是程序性违法，都应当纳入“一票否决”事项的考核范围，要以是否符合法治对“一票否决”项目加以“一票否决”。要扩大“一票否决”事项的民主参与。首先，要增加下级政府的参与，目标管理不仅仅是目標的分解完善，其核心要素是目标的制定要体现民主参与，提高目标的合理性和接受度。其次，要扩大公民参与，决策时多听取民众意见，增加“一票否决”的科学性与回应性;执行过程中多吸纳公民参与，监督“一票否决”事项，促使其在法治的轨道上运行;绩效考核阶段要增加公民参与，促使政府绩效评价从政府导向向公众导向转变，提高民众的获得感、幸福感、安全感。

从线性思维向系统性思维转变，促进“一票否决”转向深层治理、前瞻性治理。从思维方式看，一些地方政府出台“一票否决”的背后是简单的线性思维，片面将问题视为政府管制不力或者资源投入不足，期望以“一票否决”的方式推动基层政府加大行政投入，获得问题的解决。但是，许多问题的出现是由于多元因素互动导致的，需要深入调研了解真实情况，并加以良好的政策设计，方能从根本上解决问题。因此，上级政府应当具备复杂性思维和系统性思维，将“一票否决”的负向激励和促进深层治理的正向激励结合起来，充分授权基层政府，给予其充足的资源支持，鼓励开展治理创新，从体制机制和制度政策角度深入源头治理。同时，应适当延长“一票否决”的考核期限，纾解压力。应通过战略管理、需求管理、风险管理等举措，从被动反应转入主动回应，开展前瞻性管理，将治标和治本有机结合起来。

责编/孙渴 美编/于珊