关于PPP风险管控的研究

刘景婵 马宝珠

[摘 要]采用公私合作模式（PPP）有利于企业对政府方针政策的正确把握，从而提高投资的成功率，帮助政府缓解了资金压力，降低投资风险。为促进PPP模式在我国的进一步发展，从事前预防、事中监控、事后弥补三个维度进行风险分析并提出管控对策。

[关键词]公私合作模式；风险分析；风险管理控制

[中图分类号]F283

[文献标识码]A

[文章编号]2095-3283（2018）05-0121-03

Abstract： The use of the public private partnership model （PPP） is conducive to the correct grasp of the government policy and policy， thus improving the success rate of investment， helping the government relieving the pressure of funds and reducing the risk of investment.In order to promote the further development of Chinas PPP， this paper carries out risk analysis from multiple dimensions and puts forward control countermeasures.

Keywords： Public-private Partnership； Model PPP Risk Analysis； Risk Management Control

[作者簡介]刘景婵（1988-），女，山东济南人，硕士，研究方向：管理会计；马宝珠（1964-），女，辽宁沈阳人，教授，研究方向：管理会计。

一、ppp模式的基本情况

自2014年财政部推广PPP模式以来，在桥梁、隧道、收费公路、保障性安居工程、机场、港口、教育、地铁、医疗、供热、养老等公共基础项目中得以广泛应用，这些项目共同的特点是投资大、建设周期长、资金回收期长。根据公共部门和私营组织的投入及合作程度，以及双方之间不同的风险分担机制，PPP项目模式可进一步分为租赁—运营—移交模式（即“LOT模式”）、建设—运营—移交模式（即“BOT模式”）、建设—拥有—运营模式（即“BOO模式”）、转让—运营—移交（即“TOT模式”）、改建—运营—移交（即“ROT模式”）等多种类型。

二、PPP项目中风险来源及管控分析

PPP项目需要庞大的规模投资，严格的技术把控，以及较长的建设时间，参与方关系错综复杂，并且我国运用PPP模式的时间较短，尚未建立专门的法律体系和监督机构，所以从招标到落成很容易产生风险。图1为PPP分类体系，伴随着社会资本参与程度的不断提高，社会资本的风险承担程度也在不断提升，这种变化尺度体现了公共项目的风险由公共部门向私营部门转移的程度。

（一）PPP项目主要风险类型

1.政治风险

政治风险是指东道国政治局面的稳定性，政权的更迭、国家政策的改变都会影响到项目的实施。政治风险主要包括国家主权风险和政府没收风险。国家主权风险，即国内政治环境的改变，政权的更迭、国家领导人的更换、国家方针政策的更新都有可能导致项目的停置甚至终止。政府没收风险，即在漫长的建设运营期间，由于国家政府对基础项目的建设和安全十分重视，可能使项目国有化，导致项目被没收。

2.法律风险

如今我国尚未针对PPP形成完善的法律体系。首先，关于PPP的立法多为部门规章、地方政府规章，没有上升到国家高度的立法。当各方面临纠纷时，无法可依，造成的损失无法落实。其次，相关部门规章、地方政府规章和地方性法规之间不配套，使各政府职能部门不协调，项目实施机构无所适从，同时造成行政管理的低效，有损公信力。最后，缺乏完善的财政、金融、定价、资源配置的法律体系。这些不稳定性都会影响PPP项目的落实。

3.市场风险

资本市场存在不可预测性和市场竞争性，项目决策者的决策失误导致项目不能正常获取利益，包括价格下降、需求量下降、消费者分配、生产建造成本增加等。

4.完工风险

完工风险是指不能按时保质保量地完成项目的建设运营，主要包括资金到位不及时导致的完工延误，地震、洪水等不可抗力导致的完工延误，发现文物导致的完工延误，工程质量缺陷导致的完工延误，征地拆迁导致的完工延误，以及规划调整导致的完工延误。

5.成本风险

成本风险是指在预算成本之外产生了额外费用，即发生“超支”。产生“超支”的因素有很多方面。例如，项目建设期间项目设计的临时改变，项目的增设，建造环节发生差错的补救措施，工程物资的价格上升等。

6.金融风险

金融风险主要包括以下几方面：（1）融资风险，指不具备融资能力的社会资本无法按时履行合同满足资金需求；（2）利率风险，指利率的波动会引起贷款利息的增长，从而增加资金成本；（3）外汇风险，外汇汇出受限以及汇率波动引起本国和境外投资商产生收入差的风险；（4）通货膨胀风险，通货膨胀造成物价上涨、货币贬值，需要调整产品或服务的价格。

7.运营风险

运营风险主要包括运营环境的改变、项目技术的把关、运营管理风险以及项目财务风险。

此外，PPP项目风险还包括信用风险、宏观环境、环保风险、质量风险、施工风险、获准风险等。

（二）PPP项目风险分配原则

1.协议原则

PPP项目实施之前，政府和企业可以聘请PPP项目专家组进行风险预估，通过签定合同，达成协议，明晰建造运营中的风险分担。企业不可利用政府部门缺乏专业知识签订不平等合同，显失公平的合同容易使政府部门在项目实施中出现信用危机。

2.“谁造成，谁负担”原则

该原则主要是指追究项目的中断甚至中止是由政府的渎职造成的还是由企业的违规造成的，持果索因，找到问题的源头，各负其责。

3.有效控制能力强弱原则

风险应由更有能力控制的一方承担。在追求多方共赢的合作中，总有一方具有前瞻性眼光和有效的控制力，及早预见到问题的存在并采取有效的控制，从而降低风险发生的概率和风险控制成本。

4.风险转移连续体变化原则

如社会资本参与值为零，即完全公有化时，社会资本完全不承担风险。随着社会资本参与的增加，项目的风险由公共部门向私营部门不断转移。直至达到完全私有化，社会资本完全承担风险。完全公有化和完全私有化不属于PPP项目，只是风险转移连续体的两个极端。

5.风险与收益相匹配原则

PPP项目所属的融资性质是一种表外融资和无担保融资，相对于表内有担保的融资，社会资本方承担了更大的融资风险，而且社会资本还要承担大部分的项目风险，因此社会资本方的报酬要得到较高的报酬才符合风险与收益相匹配原则。公共部门把风险转移给社会资本的同时，也应该让渡更多的收益。此外，风险与收益相匹配原则能够有效调动风险承担方的积极性，吸引更多社会资本参与到PPP项目中，推动项目的进一步发展。

6.上、下限控制原则

承担风险实行上、下限控制，让一方承担过多过少的风险，一方面会破坏公平原则，另一方面也失去了多方合作的意义，违背了合作伙伴共同承担风险的原则。

三、PPP项目风险管控对策

针对PPP项目风险的管控，在事前、事中、事后三个阶段分别采取对策，本着事前预防、事中监管、事后弥补三个管控原则，将风险及风险带来的损失最小化。

（一）事前预防

1.完善PPP项目的法律体系。制定专门针对PPP的單行立法，明确规定PPP从招标到落成应遵循的规则和法律责任，各部门有法可依，协调工作，实现统一；加强监督，设立专门监督部门，降低事前风险发生率。

2.进行科学的风险预估。组建PPP项目专家组，引进国外专家，结合本国国情，严格、科学地对项目从招标到落成进行全面的风险预估。从经济、财务、法律、工程管理等角度预测项目的金融风险、政治风险、法律风险、运营风险等，从而考察项目的可实施性。

3.形成正式协议和标准合同文件。项目实施前，形成正式的协议和标准的合同文件，明晰责任分担。预防在问题出现后的推诿扯皮，提高双方谈判效率，降低在风险识别和风险分担上的谈判交易成本。明确的责任分担也有利于参与方对分内风险的把控。同时还可以制定调整方案，PPP项目原本就是一个长期项目，具有很强的动态性，调整方案可以使项目在可控范围内落实。

（二）事中监管

在建设运营期间的绩效监管主要包括对质量、价格、管理者素质、组织管理、技术、财务、施工等方面的监管，目的在于解决市场失灵、成本超支、资金不到位、工程质量不符合要求等重要问题，在问题出现时，采取措施，及时调整方案，保障项目顺利建造运营。

（三）事后弥补

为项目购买保险，获得合理的保险保障。当发生不可抗力事件时，由于项目无法继续进行而产生的毁灭性损坏，由保险公司为政府和企业分担重建责任。针对建设运营风险，可以考虑第三者责任险、人身意外险、建筑安装工程一切险、货运运输险、施工机具保险、完工延迟损失保险等，挽回事故发生的损失。

[参考文献]

[1]杨扬.公私合作制（PPP）项目的动态利益分配研究[D].大连理工大学，2013.

[2]叶晓，徐春梅.我国公共项目公私合作（PPP）模式研究述评[J].软科学，2013.

[3]财政部.财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知[Z].2014-11-29.

[4]田文静，梅格·厄特巴克，保罗·斯塔尔，詹姆斯·福雷.境外PPP项目风险管控至关重要 [J].金杜律师事务所，2014（12）.

（责任编辑：乔虹 刘茜）