改革潮来勇者先

○ 文／刘满平

40年一路走来，我国油气体制改革正向着重点领域和关键环节的靶心靠近。

改革开放40年，石油业的发展壮大为国富民强做出了巨大贡献。供图/视觉中国

1978年12月18日，一个中国人永远铭记的日子。

党的十一届三中全会改革春风吹来，中国大地生机盎然。人们不会预想到，当时开启的一场如幼莺初啼的改革会在全国掀起汹涌大潮，在此后的40年中将各行各业悉数卷入。

油气行业作为改革的先行者，勇立潮头，以率先实施产量包干的重大决策以及推行承包经营责任制等多种形式的开放搞活措施启动了行业改革。改革激发了油气工作者干事创业的热情，我国油气产业迅速崛起并发展壮大。

改革潮来勇者先。回顾我国油气产业改革发展40年的光辉历程，大致可以分为四个阶段。

行业改革开启第一阶段：1978～1988年

这一阶段是以“放权让利”为核心的改革开启阶段，主要改革发展内容有三个方面。

推行承包经营责任制，扩大石油企业自主权。1978 年，我国原油产量突破1亿吨，成为世界石油生产大国。但由于长期资金投入不足，1979年之后原油生产连续两年徘徊不前，呈下降之势。作为国民经济的支柱产业和出口创汇的重要来源，稳产1亿吨原油成为我国石油工业发展的紧迫任务。为此，1981年起我国石油全行业实施产量包干的重大决策以及推行承包经营责任制等多种形式的开放搞活措施：实行1亿吨原油产量包干，超产、节约的原油出口价差收入作为石油勘探开发基金。产量包干和承包经营责任制政策极大地调动了石油企业的生产积极性，缓解了发展资金短缺的矛盾，促进了原油产量的稳步提高。

坚持“引进来”方针，开启油气资源的对外合作。上世纪 70 年代，世界海洋石油工业快速发展，但我国海洋石油工业由于缺乏勘探开发装备和资金发展缓慢。为此，我国于 1982年颁布《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》及相关法规，海上大陆架实行对外开放，公开招标；允许引进国外先进技术和先进装备，可向国外贷款。1983年，我国进行首轮国际公开招标，同9个国家27家石油公司签订了18个石油合同，开启了我国石油资源对外合作的先河。与此同时，我国陆上石油资源也逐步对外开放。1985年，南方11个省区先行开放。

改革油气行政管理体制，相继组建三大国家石油公司。为更好地开展对外合作，加快海洋石油工业发展，1982年成立中国海洋石油总公司。为解决条块分割和产业发展的重复低效问题，1983年成立中国石油化工总公司，对炼油、石油化工、化纤企业实行统一领导，统筹规划，统一管理。1988 年撤销石油工业部，成立中国石油天然气总公司，统一管理和经营陆上石油天然气资源的勘探、开发和生产建设。自此，我国石油工业实现了从国家政府部门向经济实体的转变。

市场体系建立第二阶段：1989～2001年

这一阶段是建立市场经济管理和运行体系为核心的改革阶段，主要改革发展内容也是三个方面。

实施以价格为中心的流通体制改革。实行1亿吨原油产量包干后，原油和成品油销售形成了“计划内平价、计划外高价”的“价格双轨制”。1994年，我国取消“价格双轨制”，实行计划内外价格并轨和提高价格水平的重要改革，同时对原油、成品油的资源实行政府统一配置，整顿流通秩序。1998～2001年，我国开始了新一轮石油价格改革。在这轮改革中，确定了国内原油价格按与进口原油到厂成本价相当的原则，由购销双方商定。对成品油实行政府指导价，由政府参照国际市场价格水平公布零售中准价，允许企业在一定范围内浮动，并对批发和零售价差作了限定。

推进产业重组和主要国有石油企业改制上市，建立现代企业制度。1998年，中央决定实施石油石化战略大重组，通过行政性资产划拨和互换，将原石油天然气总公司和石化总公司改组为两个大型石油石化集团公司，实现上下游、产供销、内外贸一体化经营。1999 年，为进一步解决石油工业内部体制、机制和结构上的深层次矛盾，促进国有石油石化企业改革和发展，中国石油、中国石化和中国海油按照“主业与辅业分离、优良资产与不良资产分离、企业职能与社会职能分离”的原则，开展企业内部重组，组建了各自的股份公司。2000～2001年，中国石油、中国石化和中国海油三家股份公司先后在纽约、伦敦、香港成功上市，进入了国际资本市场，标志着中国油气产业在建立现代企业制度和国际化进程中迈出了关键性的一步。

国内油气企业开始“走出去”，参与国际油气合作。1993年，我国成为石油净进口国，中央提出充分利用“两种资源、两个市场”的战略方针，推动石油工业加快“走出去”的步伐。中国石油1993年开始探索海外油气勘探开发合作，1997 年先后中标苏丹、委内瑞拉、哈萨克斯坦等海外项目，实现了国际油气勘探开发合作的重大突破。中国海油1994年在印尼购买了阿科公司马六甲油田32.85%的股份，成为该油田最大股东，迈出了开拓国际市场的重要一步；2002 年后又在印尼、澳大利亚和尼日利亚成功收购油气项目。中国石化先后与沙特、伊朗、俄罗斯等国家的石油公司进行勘探开发合作，同时积极开展海外石油下游业务合作。

多元主体形成第三阶段：2002～2012年

这一阶段是建立多元主体的市场结构、推动市场化改革阶段。随着2001年我国加入WTO，民营、外资等各类企业主体进入油气行业，油气行业开放和市场化改革进入新阶段。这一阶段改革发展的重点是按照中央关于完善社会主义市场经济体制的要求，改善政府宏观调控，强化市场的作用。

在市场化改革方面，取消了石油贸易专营权，由1家石油进出口公司变成5家国营贸易公司和20多家非国营贸易公司；石油天然气重大项目投资从审核制改为备案制，除对油气矿业权、对外合作、大型管道建设和石油贸易等保留管制性规定外，投资准入的限制已取消。市场化改革实施后，市场结构发生了重大变化，涌现出多元化的市场主体，初步形成了以国有经济为主导、多种经济成分共同参与的市场结构。

在行政管理体制改革方面，2003年，我国成立国务院国有资产监督管理委员会管理包括油气行业在内的国有资产。同年，成立国家发展改革委能源局，2008年又在此基础上成立了国家能源局，行使能源行业的管理职能，指导行业发展。

全面深化改革第四阶段：2013年至今

2012～2016年，受全球经济相对低迷、需求放缓、能源结构调整等影响，全球油气供应总体过剩，价格下跌，为我国油气领域开启新一轮改革营造了宽松的外部环境。而国内自2012年党的十八大召开以来，随着我国经济进入“新常态”，能源行业提出“四个革命、一个合作”，油气产业的发展也进入了全面深化改革发展的新阶段：油气需求增速放缓，进入较为明显的换挡期，但总量仍将在较长时期内保持刚性增长。由于世界油气资源丰富，需求放缓，供应相对宽松，加上国内油气增产尚有潜力，储备能力不断上升，我国油气供应有较为充足的保障。雾霾频繁，空气污染日益严重，环保压力迫使能源行业要尽快实现包括油气在内的能源转型。多重因素决定了这一阶段油气产业改革发展的重点是针对油气产业体制机制亟待解决的深层次矛盾和问题，按照十八届三中全会提出的“市场在资源配置中起决定性作用”以及2017年5月出台的《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》要求，本着积极探索、试点先行的推进方式，大力推动油气产业在重点领域、关键环节的改革实践。

具体来看，油气领域新一轮改革实践主要集中于三方面：以建立竞争性出让机制、健全退出机制，促进矿权市场流动为核心的上游矿权改革；以改革运营机制、推动管网独立和第三方公平开放为核心的中游管网运营机制改革；以建立管输价格监管机制，初步实现“放开两头、管住中间”目标为核心的价格机制改革。

改革使我国三大石油公司实现了上下游一体化经营。

经过40年的改革开放，经过四个阶段的发展，我国油气产业基本实现了“三大转变”：一是管理体制实现了从高度集中的计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变。二是油气企业实现了从国家政府部门向经济实体的转变；从产品生产者向商品生产者的转变；从能源生产者向经营者的转变；从单纯的油气生产者向综合性能源公司的转变；从资产经营者向资本经营者的转变。三是油气产业实现了从封闭或半封闭状态向全面开放的战略转变。“三大转变”极大地解放了生产力，我国油气产业综合实力和国际竞争力显著增强。