欠发达地区农村土地流转的现状与展望

王暾

摘 要：土地是进行农业生产的主要基础，而为保证现代农业大生产的需求，土地的流转集中成为土地制度发展的一大趋势。土地流转虽然在带动农业产能、地方与农民收益以及转移农村剩余劳动力等方面具有积极意义，但其自身也面临诸多问题亟待解决。因此，在土地流转效益最大化的探索之路中，需要从人力、政策、资金等多方着力，建立与完善地方土地流转机制。

关键词：欠发达地区；农村；土地流转

中图分类号：F321.1 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2018）07-0061-04

2017年10月18日，习近平总书记在十九大的报告中指出，要落实土地流转“三权分置”体系，并作出在第二轮承包到期后再延长30年的重要举措，这成为新时期农村土地流转的定心丸。因此，在中国特色社会主义的发展进入新时代后，盘活土地流转机制，促进农业规模经营，成为探索解决社会新矛盾与全面建成小康社会的可行途径。

从微观角度而言，土地对于农民来讲不仅仅只是一种经济事实，更具有道德伦理与社会文化交叉而出的非经济价值。正因为如此，从土地改革到改革开放，土地制度的变革一直是社会政策的中心议题，而这一过程中的土地政策虽然也从组织形式、地权让渡等方面做了诸多尝试，但是本质上并未改变小农经济粗放型、细碎化的生产特点。新时期以来，土地集中化程度对于农业现代化的影响与日俱增。因此，整理研究A乡土地流转过程中的问题、规律，对于欠发达地区农村发展具有重大的理论与现实意义。

一、A乡的农村现状与土地流转问题

A乡位于甘肃西部地区，下辖10个行政村、59个社，2355户、10031人，现有耕地46143亩。由于土质及气候条件相对较差，农产品多为一年一收，因此本地种植业多为饲草、枸杞、制种玉米等经济作物为主，粮食种植较少。除却在耕田中之外，全乡也大力开展养殖与特色林果业作为额外的经济收入，但是起步相对较晚，所以种植业在产业结构中仍旧占首要地位。全乡土地流转面积共计20193.2亩，占全乡总耕地面积的43.8%，在这其中，流转经营规模较大的有甘肃欣海牧草饲料科技有限公司、无量枸杞专业合作社、遠大牧业和宁夏枸杞种植大户等。通过土地流转，打破村组界限，组织协调多个村庄建成千亩枸杞示范基地3个，紫花苜蓿种植基地1个。通过对材料的整理分析，可以看出A乡农村土地流转的几个鲜明特征：

（一）土地流转对象多在本地域内

在A乡土地流转过程中，大多数土地都流向当地种植大户与农民合作社，目前，全乡经营100-200亩的大户有21户、200-500亩的30户、500-1000亩的5户，1000亩以上的3户（土地流转面积数据详见表1）。在这其中，可以看出社会资本对于A乡农村土地的流转占有比例并不高，虽然学界对于社会资本进入乡村的评价褒贬不一，但是在A乡为代表的欠发达地区，地方财政对于村民合作组织、专业户的支持力度终究有限，发展农业的规模化经营的物质动力相对缺乏，所以“鼓励资本下乡发展规模农业成为当前地方政府推动农业现代化的重要举措”[1]。域外企业的进入，落后农村地区所缺失的资金、技术以及管理经验等方面会得到及时的补位，并且会促进农业的集约化生产，而这恰恰是A乡土地流转中所欠缺的。

（二）农民对土地流转顾虑大

A乡的土地流转起始于上世纪90年代，开始是以互换、转包的为主，只是在近些年来，土地流转呈现上升趋势，并开始出现出租、转让等多种形式并存的局面。但是在土地流转中，流转交易方式以自主联系为主，占到流转总户数的58.7%，而通过村组统一组织进行流转的占比37.5%，由承包方上门联系的仅占3.8%。从这里可以看出，在土地流转这类的经济行为活动中，农民在流转对象以及方式的选择中更倾向于自己选择联系，或者交由乡村熟人组成的村社组织，而完全处于村域之外的工商资本则不是农民的重点注意对象。因此，这导致在相当长的一段时间内，当地土地流转时间大都较短，合同期限在5年以下的占到总数的64.56%，影响了土地承包者对于土地长期投资的信心。这就使得当地的土地流转陷入一种土地交易供给结构的矛盾之中，使出租人与承租人的交易出现随机性、盲目性，这势必增大了土地流转的交易成本，影响了土地流转的速度、规模与效益。

（三）土地流转主体法律意识不足

目前土地流转中，主体之间的经济行为受法律认识不足的影响颇多。首先，还有一部分农民对农业用地的承包权与经营权认识不足，一部分农民认为土地流转是对于承包地的重新调整，担心将土地流转出去后失去土地的承包权，故而造成了这些农民宁可粗放经营、撂荒弃耕也不将土地流转的现状。此外，土地流转交易的合同签订中，由主体自行口头协议的占21%，经过管理机构审查或套证机关公证的只占2.5%。尽管A乡所在县级政府统一印制了规范的流转合同样本，但是在具体流转过程中，农民对合同模板的使用率仅有12%。这导致土地流转随意性大，流转主体双方责权利不明确，容易引起矛盾纠纷。一些农民在农产品效益较差时将土地流转出去，就近务工；但是在农业的经济效益上涨之后，许多租地农民会向承租者收回土地或者提高土地租金。一些土地纠纷案件，虽经土地仲裁委员与农经站会调解执行，但是终究造成了不良的社会影响，挫伤了土地承租主体的生产积极性，进而损害了土地流转市场的秩序与流转进度。

二、A乡的农村土地流转经验分析

种植农业是一项个人收益低但社会效益高的产业。因此，在保证流转土地所有权与用途不变更的前提下，有序推进土地流转集中既是对传统农业的生产、组织的结构性改变，也是保证农民增收的主要手段。当前，这一发展势头的主要影响有以下几个方面：

（一）农民增收呈现多元化

传统的概念中，农民的收入主要来源于其农业经营活动，即农产品的利润所得。但是，小规模生产经营形式难以产生商品农业的经济效益，这也就意味着小农经济在应对农产品市场的波动过程中的抵抗力较弱，即依托第一产业的经营性收入也将陷入一种内卷化的窘境。然而，在农民流转土地之后，其土地收入形式也呈现一种多样化的趋势（详见表2）。由前后对比可知，土地出租农民每亩在原有基础上增收560元，并且规避了市场性风险。此外，“随着经济发展方式的转变、劳动年龄人口趋紧、农村综合改革加深，工资性收入将成为农民增收的主力”[2]。就实际情况而言，当地政府、村组积极引导剩余劳动力务工就业，使青壮年劳动力年均务工收入达3万元，50岁以上男性劳动力1.5-2万元，女性劳动力1.2-1.5万元。

（二）生产与经营模式的现代化转型

小农生产模式固有其精耕细作的优势，但是“小农生产与社会化大市场的矛盾，比较明显表现出来的是经济作物”[3]。当地的经济作物种植随着土地的集中，逐步转变了粗放式经营方式，推动农业向规模化、专业化、标准化发展。首先，土地承租者开始采用经济效益高的农作物，并依托集中化的流转土地建立种植基地，实行统一种植、规模经营、机械化作业，减少了小农细碎化种植的经营成本。其次，通过土地流转，各经营主体利用集中化土地建立起日光温棚、饲草基地、采摘基地等多种产业，在生产过程中也方便采用机械化生产，提高产能效益。最后，规模化的种植业带动起当地农副业及乡村旅游的快速发展，同时使不便远行的高龄农民摆脱土地依赖，解决其就业问题。这样，在地区内形成“规模种植-农副产业”的产业链，改变了单一的产业结构，使地方与农民的收入藉由现代化转型获得提升。

（三）提高土地资源的利用率

土地是农业生产的物质前提，具有不可移动等特点，因而成为农村中最为重要的物质资源。随着社会经济的发展，农村中进城务工人员也逐渐增加，从2014年开始，进城务工的农民工数量平均每年增长1.5%左右。？譺？訛因此在一段时间内进城务工人员数量在持续递增，尤其当一部分农民在城市之中逐步立足之后，虽然其保有农村户籍，仍旧在其户籍所在乡村拥有部分土地使用权，但是其个人已经完全脱离了第一产业。因此，A乡在所辖的行政村成立了以村委会为依托的流转服务点与调解小组，协调组织村社内的土地流转工作有序进行，尤其针对脱离土地生产的务工人员，在其外出前帮助联系土地承包方并完成土地承包协定，保证农业用地的持续产出，从而有效避免了土地撂荒现象，提高了土地资源的利用率。

三、欠发达地区农村土地流转的路径展望

在决胜全面建成小康社会的新时期，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这也就说明，农业生产力已经不是衡量我国农村经济发展的单一标准，更要从环境保护、供需关系、产品质量、产业结构等多重角度拓展农业现代化之路；此外，在保障农民收入增长的同时，也要保障其对于生活环境、精神文明等诸多因素的要求，从而充实乡村振兴发展战略。究其本源，中国的社会发展的发展核心依旧是土地制度的变革，即“土地改革是进入现代化的门槛”[4]。在经济欠发达的农村地区，土地作为重要的生产资料，是地方政府与农民增收的物质依托。故而，围绕流转主体、服务体系、组织建设为中心的土地流转模式应成为欠发达地区的发展导向。

（一）加强专业人才的引进与培养

从社会经济可持续增长效益来看，强化农村人力资本投入是最有效的方法。尤其是在土地流转中，除却农业技术人才的需求外，在政策引导、地价评估、合同签订等过程中同样需要法律、经济、宣传方面的服务型人才。因此，地方政府与社会组织对于相关人才做到培养与引进并重的举措，更有利于农村土地的有序流转。此外，也要加强对于经营主体的教育工作，培养职业农民。在2017年两会审议其间，习近平提出了要培育“爱农业、懂技术、善经营”的新型农民，并将其作为打赢脱贫攻坚战的重要保证。尤其是在经营主体承包大量土地之后，更要学习现代化的农业生产模式与经营方式，农业专业化生产主体的需要迫在眉睫。而在市场经济的环境下，生产要素向生产率高、经济效益好的产业领域流动是市场资源配置的体现，长期在我国实行的城乡二元体制，使得现如今农业生产的技术密集程度不足，整个农村社会呈现出专业化的经营主体空心化现象。因此，现阶段最主要的是加强现有农民、合作社成员自身技术素质，以适应大农业生产集约化、规模化、技术化的需要，而“未来新型职业农民需求量大致在8000万左右”[5]。这就表明在未来一段时间内，新型经营主体的培养之路任重而道远。

（二）完善农村金融服务体系

在我国发展农业现代化的过程中，资金流转短缺一直是困扰土地流转的现实窘境。因此，2017出台的中央一号文件中就指出要着力改善农村金融服务，加速农村金融制度创新，支持一批由社会资本建立，并服务于“三农”的金融租赁公司。首先，在土地流转集中过程之后，机械化的农业生产形式对于提升农产品产出效益有着不可替代的作用，但对于经济实力相对较小的，购置农用机械不仅存在资金问题，而且农机的使用中具有时间短、维护保养和作业量少的特点。因此，农村金融首先应该定位服务金融租赁服务购置农机，提高农业生产能力，满足农业生产环节的物资需要。其次，部分土地承包者因为资金流转的困难，影响了土地流转的规模与土地。因此，发展农村金融服务体系可以有效的补齐土地流转中的经济短板，鼓励经验丰富的农业主体扩大经营规模，提高经济效益。最后，部分农产品的经济价值与其保鲜性成正比，因此可以在农业产出地附近建立农产品的原料处理场地，但是在深加工、存储及运输的过程中需要大量资金投入，例如加工设备、车辆使用及仓库租用等，并且这类资金注入具有一次性和高投入的特点。因此，加强农村金融的服务导向，可以加速农产品的流通渠道，抢占市场先机，提升土地流转的经济效益。

（三）强化基层党组织的功能建设

2017年10月19日，习总书记在与十九大贵州代表团交谈农村问题时指出：“党的根基在基层，一定要抓好基层党建，在农村始终坚持党的领导。”[6]在经济欠发达地区，基层政府党组织普遍在资金、人力资源、治理理念等方面存在着短板，尤其是在土地流轉这类牵扯农民核心利益的实践中，更要注重行政职能的现代化转型，因为“农村社会太过于复杂，农民群体也过于庞大，涉及这个领域的一举一动都应该谨慎”[7]。特别是在土地流转的宣传和引导中坚持以人为本，发扬“苏区干部好作风”的优良传统，逐步使小农户摆脱恋土情结，促进土地流转的有序进行和农业集约化生产。此外，应健全基层组织的服务功能。在土地流转的管理环节，各级单位健全以所在党委为核心的服务体系，例如，在“县-乡-村”三级设立土地流转咨询点，为土地出租者和经营承包人建立一个信息交流平台，提高土地流转效率。再者，拓展基层组织功能维度。在县乡的农经站建设中，不仅使其成为农村“三资”管理、合同管理、土地流转管理等相关业务受理的综合部门，而且逐步依托其综合优势建立土地流转交易平台，使土地流转双方在合同拟定、交易过程中更加高效快捷，节约时间成本。同时，也方便土地流转合同的拟定预备案，完善土地流转的“三权分置”体系建设。

注 释：

？譹？訛本文中县乡数据来源于国家统计局民勤调查队、民勤县统计局编印《民勤县2016年国民经济和社会发展统计资料汇编》

？譺？訛数据引用自国家统计局网站《全国农民工监测报告》http：//www.stats.gov.cn/

参考文献：

〔1〕王海娟.资本下乡的政治逻辑与治理逻辑[J].西南大学学报（社会科学版），2015，（04）.

〔2〕钟钰，蓝海涛.中高收入阶段农民增收的国际经验及中国农民增收趋势[J].农业经济问题，2012，（01）.

〔3〕贺雪峰.澄清土地流转与农业经营主体的几个认识误区[J].探索与争鸣，2014，（02）.

〔4〕徐勇.历史制度底色下世界土地改革进程与成效比较[J].社会科学研究，2016，（04）.

〔5〕张蕙杰，张玉梅，赵邦宏，龚一飞，魏旭，刘英杰.我国新型职业农民队伍总量与结构的需求估算研究[J].华中农业大学学报（社会科学版），2015，（04）.

〔6〕习近平.万众一心开拓进取把新时代中国特色社会主义推向前进[N].人民日报，2017-10-20（01）.

〔7〕温铁军.土地制度变革须谨慎[J].财经界2014，（09）.

（责任编辑 赛汉其其格）