财政分权、政府干预行为与地区不良贷款

2018-11-02孙英杰林春

财经理论与实践 2018年4期

孙英杰林春

摘要：基于我国2006-2015年31个省（市、自治区）的面板数据，使用动态面板模型的GMM估计，检验财政分权、政府干预行为对地区不良贷款的影响。结果发现：财政分权与地区不良贷款规模呈正相关，即财政分权水平较高的地区会导致不良贷款的增加；分权下政府干预行为对地区不良贷款的作用也存在显著差异，中部地区的政府干预行为会抑制不良贷款的增加，而东、西部地区的政府干预行为则相反。

关键词：财政分权；政府干预行为；不良贷款；系统矩估计

中图分类号：F812.2文献标识码：A文章编号：10037217（2018）04008806

一、引言及文献综述

截至2017年末，我国银行业金融机构的资产负债保持稳定增长，其资产和负债额分别为252万亿元和233万亿元，同比增长8.7%和8.4%。同时，风控能力也得到了有效的提升，不良贷款余额由2016年末的2.2万亿元下降为1.71万亿元，相应的不良贷款率也由1.91%下降为1.74%。由此可以看出，我国银行业运行态势总体上是较为稳健的。而鉴于当下新常态经济形势的不确定性，金融机构所面临的贷款展期和违约问题凸显，若得不到及时合理的处置，就会加剧金融市场波动，导致金融系统性风险上升。因此，如何有效地防控和化解不良贷款，提升金融系统的抗风险防范能力，对“十三五”规划下实现金融业高质量发展具有重要的现实意义和战略意义。

回顾改革开放的40年，其经济发展取得的成就举世瞩目。但这种粗放式经济增长模式的背后也带来了一系列负面问题，如银行不良贷款剧增、不良贷款清收困难等，给当前的经济增长造成了较大的压力。那么，如何来化解这种压力？以及造成这种压力背后的缘由？国外的相关研究表明，不良贷款背后的信用风险与经济周期性密切相关[1]，即经济上行会使信用较低的借款者容易获得贷款，而经济下行却会使信用较低的借款者经营状况恶化或者破产，以致造成了大量不良贷款的累积。Stiglitz&Weiss;（1981）则认为银行受地方政府干涉下所发放的政治关联贷款也是造成不良贷款产生的重要原因之一[2]。尤其是在法律法规不健全以及市场经济体系不完善的新兴市场国家和转轨国家，为拥有控制诸多资源的政府提供了更大的可能性[3]。同时，纵容这种政府行为的后果堪忧，阻碍了金融发展和经济资源的有效配置，造成银行经营绩效低下和不良贷款的累积等系列问题的产生，抑制了社会生产力和增长力[4]。与国外相比，国内研究比较丰富。对于我国不良贷款的产生，王一江和田国强（2004）[5]认为深层次原因在于政府制度安排下特殊的政府与银行之间关系，这与李光辉（2008）得出地区金融资源配置受其地方政府行为限制和约束的结论不谋而合[6]。巴曙松等（2005）认为地方政府的介入破坏了银企之间建立的自由信贷契约，导致银行信贷配置的低效率，甚至产生不良贷款[7]。高鹤（2006）认为分权下的地方政府与集权下的银行结合会导致巨额的不良资产，并使得这些不良资产也表现出明显的区域特征[8]。白俊和孟庆玺（2015）认为地方政府通过影响银行的信贷资金配置来进一步削弱货币政策的实施效果[9]。孙光林等（2017）认为由政府干预所造成的金融资源配置扭曲是地区不良贷款发生的直接原因。由此可以看出，地方政府相关行为对其不良贷款的产生具有重要影响[10]。

综上所述，政府相关行为将成为分析地区不良贷款产生原因的最有力抓手。地方政府相關行为是基于所拥有权利的依托下才得以行使的，而这种权利的赋予也主要是通过中央的财政分权改革来完成的。基于此背景下，尝试通过理论分析与实证检验相结合的方式，考察财政分权以及分权下政府干预行为对地区不良贷款的影响。以期获得更为有价值的结论，为我国“十三五”规划下加速推进金融体制改革建言献策。

二、理论分析及研究假设

1.财政分权为政府干预提供了经济权利。

在世界范围内，财政的分权化趋势越来越明显。分权是很多大国经济发展的必由之路[11]，我国作为发展中的大国，也更是如此。自1994年分税制改革以来，地方政府的税收权利和支出责任范围不断扩大，从协助中央政府管理地区经济转变为一个能够自由选择的独立行为主体，能够自行决定和影响地区经济的运行。相对于分权化改革之前的高度集权体制，这种“权责下放、财源上提”的财政“包干制”给予了地方政府强烈的财政激励，使地方政府必须通过自己的努力来实现事权与财权的统一，在这样的制度框架下，地方政府更加向利益主体身份倾斜，在不断的竞争发展中通过干预经济发展来实现其政治目标。长期以来，我国政府自上而下的垂直管理体系以及属地化分级管理模式，也为地方政府干预经济发展提供了可操作空间。当地方政府权利不受或较少受到约束时，政府官员拥有很大的自由裁量权，这使得其对地区的经济资源拥有巨大的支配权，加之地方政府和上级监管部门之间存在着严重的信息不对称，使得监管具有很大的难度和时滞性。因此，在权利集中和约束有限的条件下以及政府竞争发展的要求下，政府具有充分干预经济发展的能力[12]。

2.政绩考核赋予了地方政府干预银行信贷决策的强烈动机。在中国自上而下的“标杆竞争”中，GDP仍是历届政府和官员政绩考核的核心指标。长期以来，这种导向将使得地方政府官员认为GDP增长的快慢与其政绩的好坏存在着直接的联系，导致地方政府官员更倾向于通过行政手段来获得短期政绩，以确保其地位的稳固或者获得升迁机会。这就使得地方政府官员更青睐于通过招商引资、技术引进等手段发展地区经济，而忽视了对地区经济发展具有长期重要影响的技术创新、结构调整等活动。尤其在实施财政分权改革之后，地方政府的财权和事权存在不匹配现象，在财权事权的双重压力下和发展地方经济的迫切需求下，地方政府不得不调动一切经济资源来为高税收以及国有控股高的企业提供经济保护[13]。金融中介是经济发展的主要融资渠道，也是经济增长的“发动机”[14]。因此，地方政府为了发展地区经济，势必会通过正式和非正式的形式干预银行的信贷决策，以此来为企业发展提供更好的资金支持，同时，这在一定程度上也为不良贷款的产生提供了可能。

3.政企未完全分离以及国有银行的政治负担为地区不良贷款的增加提供了可能性。在中国市场化改革进程的40年中，地方政府与辖区内国有企业实际上并没有完全实现政企分离。基于这样的背景下，地方政府通过直接或间接的手段干预企业和银行间的信贷关系，使其形成一种稳定的良性贷款关系，即形成了地方政府推动型关系融资制度。一方面，政府会直接对银行的信贷决策施加影响。政府会根据其辖区内经济发展的需要，扶持或偏好某产业的发展，并通过自身偏好影响银行信贷资源的投向，而这种信贷资金的投向并没有考虑经济利益最大化原则，可能存在较高的金融风险和较低的回报率，这就有可能造成了银行信贷资产质量的下降和金融资源的错配，为地区不良贷款的形成提供了前提条件。另一方面，政府会通过协助、默许辖区内企业逃、废债的行为间接掠夺商业银行的金融资源[7]。由于金融体系具有极强的外部性，中央政府以国家信用为商业银行提供了隐性担保，这就使得国有银行成为地方政府的“第二财政”。国有银行与地方国有企业之间的预算软约束，使得国有银行承担了大量国有企业转嫁的社会成本。一旦国有企业出现亏损后，地方政府会向国有银行施加压力，默许或者支持国有企业“借新还旧”，以推迟债务风险的暴露。然而，这种治标不治本的方式一旦超过某一临界点，隐藏的不良贷款就会被暴露出来，进一步加剧了地区金融的系统性风险。

综上所述，提出以下假设：

假设1：在财政分权的背景下，地方政府更加热衷于干预地方企业和银行之间的信贷关系来保证本地区的经济发展，这一过程会导致地区不良贷款的增加，因此，财政分权与地区不良贷款存在紧密的联系。

假设2：锦标赛式的政绩考核强化了地方政府间的干预行为，地方政府利益的介入扭曲了信贷资源配置结构，产生了大量的低效或无效的信贷决策，进而会造成地区不良贷款的增加。因此，地方政府的过度干预将会加剧地区不良贷款的产生。

三、实证检验

（一）模型构建

为了验证假设1和假设2，建立如下基本模型：

lnLPit=α+β1lnFDit+β2lnGOVit+β3lnMTit+β4lnCSit+β5lnENit+β6lnINit+εit（1）

其中i为省份，t为时期，ε为随机干扰项，LP代表地区不良贷款，FD代表财政分权，GOV代表政府干预行为，MT代表市场化程度，CS代表信貸期限结构，EN代表经济发展水平，IN代表产业结构。

考虑到地区不良贷款的形成是一个动态的过程，可能会受到上一年地区不良贷款的影响。因此，为避免上面模型设定的遗漏，进一步引入其地区不良贷款的滞后项，将模型（1）修正如下：

lnLPit=α+β0lnLPit-1+β1lnFDit+β2lnGOVit+β3lnMTit+β4lnCSit+β5lnENit+β6lnINit+εit（2）

（二）变量选取与数据来源

1.被解释变量。

随着我国分权式改革的推进，地方政府的经济自由度越来越大，这就造成了在财政分权背景下，地方政府为了实现本地区经济发展而不断对市场进行干预的现象。地区的金融机构尤其是银行大多扮演“第二财政”的角色，政府通过干预国有银行贷款政策对地方企业进行财政扶持，扭曲了该地区金融资源配置结构，导致银行呆账、坏账攀升，资产质量下降，最终形成了大量的不良贷款。对于文中不良贷款（LP）的衡量，这里主要借鉴谭劲松等（2012）[12]的做法，采用各地区商业银行不良贷款率来表示。

2.解释变量。

关于财政分权指标的衡量，学者们通常从以下三个角度来衡量：收入角度[15]、支出角度[16]和财政自主度角度[17]。鉴于收入和支出角度衡量的财政分权指标没有考虑到转移支付和预算外收支等问题，为了保证回归结果的准确性和科学性，本文从自有收入角度来衡量财政分权，即地方收入自给率（FD）=各地区本级自有财政收入/（该地区自有财政收入+中央转移支付），该指标越高，表明该地区单纯依靠自身能力满足收入需求的能力越强，反之则越弱。

关于政府干预指标的衡量，学者们通常从以下两个层面：企业层面，通常采用政府持有国有上市公司股权性质[18]、以及企业最终控制人[19]等；宏观层面，通常采用政府干预指数[20]、地方财政预算收支[21]等。鉴于本文所研究的是地方政府对经济行为的干预以及数据的可获得性，故采用地方财政一般预算支出与当地GDP的比值来作为衡量政府干预（GOV）的指标。

3.控制变量。

市场化程度（MT）：在开放的市场经济中，利率市场化会加大银行收入波动性和风险性，引起不良贷款风险的增加。因此，将其作为控制变量，采用樊纲等（2011）测算的市场化指数来表示各地区市场的发展程度。基于已有市场化指数得分数据运用回归方法得到外插值2006-2015年的数据[22]。

信贷期限结构（CS）：金融机构贷款期限的长短，不仅会影响金融资本的使用效率，还会影响金融资本回收的安全性。即贷款期限越长，金融资本的使用效率就会变得越低，相应发生不良贷款的可能性就会变得越大。因此，将其作为控制变量，采用各地区中长期贷款与其短期贷款的比率来衡量。

经济发展水平（EN）：经济发展水平较低的地区，其经济活力是相对较差的，故企业的经济效益也会因此受到很大的影响，进而导致该地区企业贷款的还款能力有所下降，并以此促成不良贷款发生的可能性。由此可见，经济发展水平对地区不良贷款的产生会有着重要的影响。因此，将其作为控制变量，采用各地人均可支配收入与全国人均可支配收入比值来衡量。

产业结构（IN）：产业结构的变化与不良贷款之间存在着密切的关联性。随着产业结构升级的合理化调整，第二产业占比逐渐下降，第三产业占比逐渐上升，这使得由第二产业信贷产生的不良贷款比重有所回落，进而会抑制地区不良贷款发生的可能性。因此，将其作为控制变量，采用各地区第三产业增加值与第二产业增加值的比重来衡量。

本文所使用的面板数据均来源于历年的《中国统计年鉴》《中国金融年鉴》《中国财政年鉴》、国家统计局网站以及国民经济和社会发展统计公报等。

（三）估计结果与分析

本文采用系统GMM估计法对模型进行估计，其能很好地解决解释变量的内生性问题和短面板数据的局限性，具体结果见表1和表2。结果表明：AR（1）均小于0.05，AR（2）均大于0.05，回归方程的误差项不存在二阶序列相关的假设；Hansentest均大于0.1，说明工具变量是有效的。因此，模型设定较为合理有效。

1.全国层面结果分析。

从表1全国估计结果来看，方程（1）和方程（2）将财政分权和政府干预行为分别作为解释变量，考察二者对地区不良贷款的影响。结果表明：财政分权和政府干预行为对地区不良贷款具有较强的解释力，二者均在1%的水平上显著为正。方程（3）同时将财政分权和政府干预行为作为解释变量，未加入控制变量，考察二者对地区不良贷款的联合作用，结果显示二者对地区不良贷款的影响仍然是非常显著的。为了避免其他因素对模型的影响，在方程（4）中加入了控制变量，结果表明：财政分权对地区不良贷款的回归系数为11.1628，并在10%水平上显著，这说明财政分权每提高1%，地区不良贷款就会增加约11.1628个百分点，即降低财政分权水平可以有效抑制地区不良贷款发生的可能性，这与谭劲松等（2012）[13]得出的观点不谋而合，也验证了假设1。政府干预行为对地区不良贷款的回归系数为0.0128，并在1%水平上显著，这说明政府干预行为每提高1%，地区不良贷款就会增加约0.0128个百分点，增加政府干预行为将加大地区不良贷款累积的数量，故假设2得到了验证。随着分权化趋势日益明显，政治博弈和经济博弈在地方政府间愈演愈烈，这使得地方政府更加热衷于干预地方国有企业和国有银行之间的信贷关系，以此来为其辖区内的经济发展提供资金支持。而政府的利益介入是建立在发展地区经济的政治目标基础上的，并没有考虑接受信贷资金企业的经营水平和盈利状况，这就造成了银行信贷风险的增加。当国有企业经营不善或无法偿债时，地方政府便会向银行施压，默许或者支持国有企业“借新还旧”“逃、废债”等行为，以致促成不良贷款累积增加的可能性。

2.地区层面结果分析。

从表2地区估计结果来看，东、中和西部地区的财政分权与地区不良贷款的回归系数分别为33.0726、25.6830和51.1867，并分别在1%、5%和1%的水平上显著为正，这说明财政分权对地区不良貸款存在显著的促进作用，即财政分权与地区不良贷款存在紧密的联系，假设1进一步得到了验证。从回归系数来看，西部地区的财政分权对地区不良贷款的作用最大，东部地区次之，中部地区作用最小。这可能是因为我国西部地区大多处于资源较为贫瘠的地带，没有良好的资源禀赋优势和经济基础，而经济发展离不开资金的支持，该地区政府要想实现“有目的”的经济目标，就不得不干预银行的信贷决策，以此为地区企业发展创造条件。但是这种政府趋于短期利益的干预行为，往往会造成银行信贷资产质量的下降和金融资源的错配，加之国有企业资金回笼慢、投资回报率低等问题的存在，使得国有企业贷款很难偿还，最终造成了西部地区不良贷款处于持续增加的恶性循环态势。

从表2地区估计结果来看，东、西部地区的政府干预行为与地区不良贷款的回归系数分别为0.0152和0.0440，并均在1%的水平上显著为正，这说明东西部地区政府的过度干预会导致该地区不良贷款的增加，假设2得到了再次的验证。而中部地区的政府干预行为与地区不良贷款的回归系数为-0.0713，并在5%水平上显著为负，这说明了该地方政府的干预行为会抑制本地区不良贷款累积的上升，显然，这与假设2相悖。究其原因可能如下：中国经济发展的“不均衡”决定了区域间经济发展水平的差异性，包括不同的资源禀赋条件、经济基础、财政实力以及政策环境等等，从而导致地方政府对于银企信贷决策干预程度和力度的差别。而中部地区作为重工业的核心地区，国有大中型企业居多，银企之间联系的基础相对较好，这为地方政府间的竞争创造了良好的条件。故该地方政府通过直接或间接的干预手段也就成为了促进银企合作的良性“催化剂”，使其企业的生产经营能力得到了进一步的提升，因此有效地降低了该地区不良贷款发生的概率风险。

3.稳健性检验。

为了保证检验结果的科学性和准确性，进一步从支出角度[16]构建财政分权指标，探讨财政分权、政府干预行为与地区不良贷款之间的关系，具体结果见表3。支出角度的财政分权指标=人均地方本级财政支出/（人均地方本级财政支出+中央本级人均财政支出）。结果表明，财政分权和政府干预行为对地区不良贷款均具有显著的作用。具体如下：财政分权与全国及地区的不良贷款均存在紧密的联系；全国及东、西部地区政府的过度干预会导致不良贷款的增加，而中部地区政府的干预行为导致不良贷款的下降。诚然，这与上面的结论基本上是吻合的，故本文得到的结论是较为稳健的。

四、结论与政策启示

化解金融风险和确保金融秩序稳定是“十三五”规划的首要目标之一。基于此背景下，选择我国2006-2015年31个省（市、自治区）的面板数据，使用动态面板模型的GMM估计，检验财政分权、政府干预行为对地区不良贷款的影响。结果发现：财政分权与地区不良贷款规模呈正相关，即财政分权水平较高的地区会导致不良贷款的增加；分权下政府干预行为对地区不良贷款的作用也存在显著差异，中部地区的政府干预行为会抑制不良贷款的增加，而东、西部地区的政府干预行为则相反。

基于上述结论，得出如下政策启示：（1）各级地方政府应明确划分其政治职能和范围，确立政府和国有企业之间的正确关系，将政府的职能和企业的职能区分开，在经济运行中实现国有资产所有权与经济权的分离，实现企业的自我发展、自负盈亏和自主经营。（2）由于各地区资源禀赋和经济发展水平的不同，各级地方政府之间的干预行为也应存在差异性，不能盲目和过多地干预银企之间的信贷决策，使政府在利益介入中做到适时、适度和适量，充分发挥市场机制的导向作用，实现企业和银行的有效资源配置，提高贷款质量。（3）摒弃以GDP挂帅的发展模式，将地区资产质量、地区长期发展目标的实现情况以及企业经营发展水平等指标纳入到政府官员绩效考核的辅助指标中，促使地方政府官员从全局的角度审视地区的经济发展，避免因干预不当而导致地区发展出现严重资源错配的现象。

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