城市轨道交通应急管理责任归属研究*

刘乐毅 贺 申 张 宁 戴 斌

(1.南京地铁运营有限责任公司,210012,南京； 2.东南大学智能运输系统研究中心,210096,南京//第一作者,高级工程师)

城市轨道交通应急管理指城市轨道交通运营公司各应急部门在突发事件的预防、应对、处置和恢复过程中，通过建立联动应对机制，采取科学、技术、规划与管理等手段与措施，保障公众生命、健康和财产安全，促进城市轨道交通安全运营和健康发展的有关活动。应急管理作为保障城市轨道交通安全运营的主要手段之一，其各工作环节和参与部门共同决定了应急管理的全过程。运营安全是所有应急部门在应急管理过程中共同努力的结果。我国城市轨道交通应急管理机制的建设尚处于起步阶段，应急管理能力的提升远跟不上线路建设和运营的速度，导致应急管理效率低下，对运营安全的影响较大。深入调研运营公司各部门发现，目前城市轨道交通应急管理主要存在以下问题：

(1)责任定位及划分模糊。城市轨道交通应急管理是一项系统性工作，涉及的专业多、范围广，需要各应急部门分工协作与配合，然而在实际工作中，分工不明确、责任范围划分不清晰的状况时有发生[1]，易造成部门间相互推诿责任甚至拒绝协作的后果，严重降低应急管理的效率。

(2)多重领导。当突发事件发生且到达事发现场的各部门负责人的行政级别基本相同时，易出现多重领导的情况，现场应急人员均按照自身所属部门负责人的指令行动，导致部门间协调不足、现场应急处置混乱，缺乏统一指挥与决策者。

(3)应急与日常管理工作脱节。若城市轨道交通应急预案中规定的相关部门在应急状况下的责任与其日常管理责任不一致程度太高[2]，一旦突发事件，应急人员很可能不熟悉对应岗位的职责和工作内容，造成处置混乱，致使应急行动失效。

为解决上述问题，本文借鉴项目管理的经验，研究运营公司各部门应急职责及应急管理的全过程，并运用责任矩阵方法对相关部门的责任进行合理定位和清晰划分，在对应急管理部门的责任与权力进行定性分析的基础上，量化分析各自的责任贡献度，从而实现提高应急管理水平的目的。

1 责任矩阵概述

责任矩阵又称角色矩阵，是项目管理中用于将工作内容与角色相匹配的责任方法。它强调每项工作细目由谁负责，并表明各角色在整个项目中的地位和作用[3]。制定责任矩阵是为了明确所有角色在项目执行过程中所承担的责任。项目工作与角色之间的对应关系可简要表示为图1。

图1 项目工作与角色的对应关系

1.1 责任矩阵构建方法及步骤

责任矩阵一般以表格形式呈现，第一行填写各角色名称，第一列填写被分解后的工作细目，行与列相交的空格填写该角色对该工作细目的责任关系[4]，从而理清所有工作细目责任归属问题。责任矩阵构建模版见表1。然而，由于各类角色的专长和工作重点有所差异，故将各角色按照责任的大小和类型的不同区分为约束方、牵头方、支持方、咨询方和知情方，并用不同的符号表示对应的责任类型。

责任矩阵构建步骤如下：①明确项目总体工作内容，并分解为独立的工作细目；②明确所有的角色成员(可为部门或个人)，分析各自的职责和工作内容；③根据指定的角色工作内容，划分其责任范围，并用特定的符号表示每个角色与各工作细目的责任关系，绘出项目责任矩阵图；④对项目角色成员的责任划分情况进行分析，检查项目的责权分配是否合理。

表1 责任矩阵构建模版

1.2 责任矩阵构建原则

(1)每项工作的牵头方只有一个[5]。牵头方也是主要责任方，其惟一且不可缺少的特征是任务贯彻落实的保障，也是工作有序开展的前提条件。

(2)每项工作的支持方允许有多个。各工作的完成离不开支持方的配合及支持，支持方对工作任务负有次要责任，其应积极服从和执行牵头方的指令，完成各自份内的任务和目标，做好配合工作。

(3)每个项目成员至少参与一项工作[6]。每个成员都应有自己的任务和职责，这是分工公平性的重要保障，同时，也有效避免资源的浪费。

(4)分工合理、明确。权衡项目成员的权力和责任设置是否合理，杜绝模糊的任务分配；此外，若被分配的任务与各成员的专业特长严重缺乏一致性，则会大大降低工作效率[7]。

2 城市轨道交通应急管理责任分析

2.1 责任矩阵构建

2.1.1 应急管理工作分解

城市轨道交通应急管理过程一般可划分为4个子过程，分别为应急准备、预防预警、应急响应和善后处置[8]，每个子过程可进一步细化，如图2所示。

图2 城市轨道交通应急管理

2.1.2 部门应急职责说明

以南京地铁为例，对城市轨道交通各部门的应急职责进行说明。通常情况下，参与城市轨道交通应急管理的部门有应急管理领导小组(临时机构)、调度、安保、站务等部门(详见表2)。其中调度部门的应急管理职责主要由线网指挥中心(TCC)和区域控制中心(OCC)代为行使。为了便于管理，本文暂定环境及设备控制调度和电力调度职责被统一划分给调度部门。

表2 城市轨道交通运营公司各部门应急管理职责说明

而对于较大级别的地铁公共突发事件，则需要外部救援单位的联动支持，甚至是主导救援程序。这些外部救援单位主要包括公共医疗组织、专业救援力量和执法单位等[9-10]。

2.1.3 职能部门与应急管理责任的关系表示

本文采用符号A表示约束方具有批准、部署工作和审核最终工作成果的职责，对应急管理工作的牵头方具有很强的约束作用；R表示牵头方组织完成约束方部署的工作和目标，并分配和验收支持方和咨询方的工作内容，对该工作负有主要责任；S表示支持方根据牵头方的指令或固有的应急职责，配合牵头方完成相应的工作任务，达到既定的目标，对该工作负有次要责任；C表示咨询方为工作提供专业咨询服务，以保障工作的高效完成；I为工作信息的知情方，虽不一定参与该工作，但是拥有该工作进展状况的知情权[2,5]。

2.2 应急管理责任分析

2.2.1 应急管理的“责”与“权”分析

从管理学的角度分析，应急管理职责划分依据应从各应急部门的专长和对全局的贡献度来考虑，以保证责任划分结果科学合理。由于应急管理具备事态紧急性、高度不确定性和高联动能力需求等特征[11]，可以说是一场无硝烟的“战争”。应急管理约束方具有最高的决策权、较弱的执行权以及关键应急管理节点的知情权，其职责是把控大局和调动高等级的资源；牵头方具有仅次于约束方的决策权、最高的执行权和知情权，是工作完成好坏的关键，为第一负责人；支持方具有较高的执行权和较低的决策权和部分知情权，利用各自专长支撑、配合工作的完成，为次要负责人；咨询方利用其专业素养和经验累积为工作提供专业的咨询服务，其执行权和决策权均较弱，拥有少部分知情权；信息知情方为对本工作内容有知情权的职能部门，以保证其下一步工作的顺利开展，其对本次工作的执行权和决策权在所有参与部门中最弱。

以知情权为x轴，执行权为y轴，决策权为z轴绘制出运营公司各部门应急管理的责权三维关系图。其中，知情权、执行权和决策权的等级被分成二级，形成了8种类型的责任组合，按照先上层后下层以数字1～8顺时针表示，如图3所示。其中，符号A、R、S、C和I对应的责任分别落在三维图中1、3、6、8、8区域。

图3 城市轨道交通应急管理的责权关系

2.2.2 责任贡献度计算

根据调研结果及以往经验发现：若是缺乏有效的绩效指标，应急人员对应急工作很难做到全力以赴，故本文提出了应急管理责任贡献度的概念。它是指在城市轨道交通应急管理过程中，各应急部门对应急管理工作所承担的责任比例或贡献程度。

责任贡献度是衡量应急管理绩效的重要指标之一，主要起到督促各个应急部门积极承担各自职责的作用，从而避免出现部门之间相互推责的现象。另外，通过前面的分析可知，权与责是相辅相成的，权、责的匹配设置才能更好地发挥各部门的积极能动性。责任贡献度的提出与计算对权力的设置具有借鉴的意义，这一指标在强调各方责任大小的同时，也基本明确了各方的权力级别。例如，对某一应急事件的子事件负主要责任的部门，理应被授予在该子事件范围内调度资源和指挥决策的权力，以保障应急管理过程顺利开展。责任贡献度的计算方法和步骤如下：①运用层次分析法确定主次责任、约束责任和咨询责任在责任体系中的权重；②统计各部门在本阶段工作中担当的责任数，计算各部门对本阶段工作的责任贡献度。

3 案例研究

本文选取等级较大的城市轨道交通列车火灾突发事件的应急管理责任归属问题进行分析，以验证本文提出方法的有效性。分析过程分4步：

第一步,列出火灾事件的责任矩阵，见表3。

第二步,对应急部门的责任进行统计，得到的责任结果如表4所示。

第三步,根据表4的统计结果，可得到各应急部门的责权关系，如表5所示。

第四步,计算列车火灾应急管理责任贡献度。利用层次分析法构造责任成对比较矩阵B，计算归一化特征向量w，从而得到权向量。计算结果如下：

因此，在整个应急责任体系中，R、S、A、C的权重分别为0.465、0.277、0.161、0.096。根据所得权重及列车火灾责任矩阵表可计算出各应急部门的各类责任的相对值和贡献度。下面以应急管理过程中TCC的责任贡献度计算为例做出说明。

应急管理由26个子过程组成，共有27个主要责任、22个约束责任、105个次要责任和21个咨询责任支撑列车火灾应急工作的完成。其中TCC在8个子过程中占主要责任R，责任比率为0.465×9/26=0.161；在2个子过程中占约束责任A，责任比率为0.015；在6个子过程中占次要责任S，责任比率为0.016；在1个子过程中占咨询责任C，责任比率为0.005。故在应急管理过程中，TCC的责任贡献度是以上4类责任比率之和，等于0.197。同理，经计算得到其他部门的责任贡献度，见表6。也可利用上述方法得出应急各阶段的部门责任贡献度，在此不再赘述。

通过上述案例分析，可得出以下结论：

(1)应急管理领导小组具有最高决策权，其指挥和决策能力会对应急过程产生较大影响。领导小组的职责是掌控列车火灾应急管理的全局，对具体细节问题不给予过多的关注。

(2)TCC和安保部门对列车火灾应急管理负有主要责任，TCC主要负责预警及应急响应的细节决策和信息收发管理，具有最高的知情权和很高的决策权；安保部门对前期的应急准备负有责任，具有较高的决策权和执行权；此外，由火灾责任矩阵表可知，消防、医疗等外部单位的救援和组织能力将直接影响现场应急处置的进程。

表3 城市轨道交通列车火灾应急管理责任矩阵表

表4 城市轨道交通列车火灾应急管理责任统计

表5 城市轨道交通列车火灾应急管理责权关系

(3)站务和司机负有次要责任，主要体现在乘客疏散和前期处置方面；其他部门负责执行决策指令。

(4)开展列车火灾应急工作时，TCC、安保、站务部门及外部单位的责任较多，总和接近50%。

表6 城市轨道交通列车火灾应急管理责任贡献度

4 结论

本文将城市轨道交通应急管理过程分解为工作细目、应急部门以及工作与部门间的关系来开展研究，从项目管理的角度入手，运用责任矩阵方法建立城市轨道交通应急管理责任矩阵表，有效解决了应急管理责任归属的难题，对不断提升我国城市轨道交通应急管理水平具有积极意义。在此基础上，对应急管理责任进行深入分析，研究责与权的关系，并提出了责任贡献度的概念和算法，为应急管理绩效评估提供了新的依据。优化责任的定量计算以及如何将责任贡献度应用到实际的应急管理过程中去是下一步的工作方向。