西安高新区综合行政执法问题研究——以城管综合行政执法为例

张炜达 赵恩德

(西北大学 法学院，陕西 西安 710127)

0 引 言

全面推进综合行政执法*综合行政执法起源于1996年《行政处罚法》第16条所规定的相对集中行政处罚，是相对集中行政处罚的进一步拓展和深化，2002年9月中编办《关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作的意见》的通知正式使用“综合行政执法”这一表述，强调：调整合并行政执法机关，实行综合行政执法。2015年，《关于开展综合行政执法体制改革试点工作的意见》(中央编办发〔2015〕15号)要求在全国22个省(自治区、直辖市)的138个城市展开综合行政执法体制改革试点。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制”。，既是深化行政管理体制创新的重大举措，也是新形势下法治政府建设的重要任务。西安市高新技术产业开发区(以下简称西安高新区)作为改革、开放、发展的试验区，是众多综合行政执法体制改革试点城市中的一个特殊区域。西安高新区现有行政托管的行政管理体制使得其与一般行政区域内的综合行政执法大相径庭，并且集中体现在城管综合行政执法这一领域。作为一项系统工程，西安高新区综合行政执法涉及执法依据、机构设置和职责权限等诸多法律问题，如何进一步凸显西安高新区综合行政执法模式的特点和优势，使其既能够承载综合执法效能，又能够发挥高新区“小政府、大服务”的政策效应，就需要从横向和纵向两个维度对西安高新区行政管理体制进行现状考察，剖析综合行政执法所存在的问题，提出应对措施。

1 西安高新区综合行政执法的现状分析

1.1 执法依据

为规范综合行政执法活动，从国家到地方分别制定了相应的法律文件(见表1)，这些法律文件为西安高新区综合行政执法提供了依据，但这些依据多以间接性规范为主。一是中央层面，执法多集中于规范行政处罚和行政许可这两个环节，且以规范性文件为主要依据。二是地方层面，倾向于规范城市管理综合行政执法这一领域，通过《西安市开发区条例》授权执法。中央和地方两个层面执法依据范围狭窄，缺乏针对性和体系性。

表1 西安高新区综合行政执法依据

1.2 执法模式

西安高新区作为我国156家国家级高新区之一，2016年被评为自主创新示范区，自2007年西安市组建“城市管理综合行政执法局”(以下简称城管执法局)以来，逐渐形成了相对固定的执法模式。一般综合行政执法模式分为五类：专项执法模式、联合执法模式、巡警综合执法模式、城市管理综合执法模式和其他执法模式(如地铁、空港、火车站等通过法规授权或委托予以执法)。[1]95-96西安高新区综合行政执法模式属于城市管理综合执法模式。从行政管理体制上来讲，《西安市开发区条例》明确以地方性法规的方式授权高新区管委会进行行政托管，在实践中逐渐形成了“高新区建设领导小组(决策层)、高新区管委会(管理层)、管委会职能部门等(经营服务层)”的三层管理体系。作为西安市人民政府的派出机构，高新区管委会受陕西省政府和西安市政府的双重领导，对区域内的经济事务和部分社会事务享有管理职权，其综合行政执法集中于城市管理领域。这种具有中国特色、地方特色的执法模式承载执法和开发区双重功效。

1.3 机构职能

高新区管委会下设的15个执法机构负有对应的职责和履行相应的职能。以城市管理这一综合行政执法领域为例，西安高新区为西安市城管执法局高新分局提供人力、物力和财力保障，高新区城管执法局领导人员由西安市城管执法局党委任免，接受市城管执法局的业务领导。按照《西安市城市管理综合行政执法条例》等法规的规定，结合西安市城管综合行政执法局所划定的职能范围，高新区城市管理局加挂西安市城市管理综合行政执法局高新分局牌子，其职能范围主要体现在两个方面：一是城区建设和管理职能，如高新区市容环境卫生、公园绿地、园林绿化、城市广场、建筑垃圾、生活垃圾等管理职能；二是综合行政执法和违法行为的查处职能。如关于大型户外广告、临街违法建设、饮食服务超标排污等方面的行政执法职能。

1.4 执法队伍

在人员管理体制方面，西安高新区勇于创新，没有走“公务员、老体制”的路子，管委会始终坚持“小机构、大服务”的管理原则，这与行政执法本身所呈现出的“小政府、大社会”的特点相一致。由于实行大部制，职能部门只有15个，其正式人员不到200人，硕士以上学历超过50%。在综合行政执法最集中的城市管理领域，西安市城管执法局高新分局执法人员数量相对较多，且执法人员多实行聘任制，有的还是劳务派遣人员。此外，在人员考核方面建立起“全员聘任、能上能下、能进能出”的考核机制，从体质上进行改革，这种灵活的考核机制，一定程度上有助于形成一种激励机制，但从长远来看，执法队伍缺乏稳定性。

2 西安高新区综合行政执法存在的问题

2.1 执法依据散乱

一方面，执法依据分散。就国家层面而言，我国目前没有一部统一调整高新区的法律，高新区立法存在缺乏体系化、前瞻性、科学性、可操作性、内容不全面等方面的问题。[2]90-91西安高新区也不例外，其综合行政执法仍然缺乏明确具体的法律依据，呈现碎片化状态，分散在各法律、部门规章、地方政府规范性文件之中。西安城市管理领域执法依据涉及市容、绿化、规划等七个方面的63部法律法规[3]107,制定主体有全国人大常委会、国务院、陕西省人大常委会、西安市人大常委会、陕西省人民政府、西安市人民政府等。另一方面，“借法执法”比较明显。调整综合行政执法的大多属于规范性文件，由于规范性文件立法层级低，并且以实体性规范为主，缺乏职责权限及法律责任等方面的规范，导致执法主体“借法执法”和行政处罚自由裁量权的扩大，极易损害行政相对人的合法权益。目前，西安市城管局高新分局的执法人员大多属于“借法执法”，主要是通过内部文件的职能划转为其提供执法依据。

2.2 高新区管委会法律地位尴尬

西安高新区管委会的法律地位问题一直是制约其体制创新的瓶颈，严重影响高新区体制优势的发挥和法律在高新区的实施。根据《西安市开发区条例》的规定，高新区管委属于西安市人民政府的派出机构，但若严格遵循行政法的一般逻辑，派出机构是由政府职能部门派出的，因此，高新区管委会合法主体资格理论上存疑，会严重制约执法改革的推进。此外，正如“行政主体制度的构建是一种法律技术，但内容和本质是分权，目的是区分行政职权职责”[4]74一样，高新区管委会作为派出机构，与一般政府职能部门的派出机构在职能上有所区别，其行使的是“市级经济事务和部分社会事务管理职权”，常常因为权力受限而依附于上级政府，加之管委会与所在雁塔区、长安区两个行政区之间的关系缺乏明确的法律制度予以规范，其上没有行业主管部门，与体系完整的行政机关相比较而言，管委会法律地位尴尬，执法受到掣肘。

2.3 执法体系不顺畅

第一，权责交叉重复。西安高新区尚未设立综合行政执法局，主要围绕城市管理领域来开展综合行政执法，分散在各部门的交通运输、文化市场、环境保护、国土资源等领域的职能整合有待加强。此外，高新区管委会与综合行政执法机构之间的权责交叉。以市城管局高新分局为例，其上有西安市城市管理局(西安市政府的工作部门)，受西安市政府直接领导，若高新区管委会行使市级行政执法权，针对同一领域，高新区管委会与高新区城管局、高新区管委会与西安市城管局之间的关系问题，层级设置颇为复杂，容易产生职权交叉问题，不利于执法效率的提高，甚至影响行政诉讼和行政复议等法定程序的实施。

第二，部门间缺乏协调配合。西安高新区这种城管综合执法模式超越了之前的执法范围，日常监管业务的增加及职能范围扩大给执法带来了极大的挑战。执法活动既离不开各业务主管单位和综合执法部门的协调配合，更需要各业务主管部门在联合执法、信息共享、技术支持等方面相互密切配合。高新区综合执法机构与高新区管委会和上级执法主管部门之间、管委会与所下设的机构以及上级执法主管部门之间的复杂关系难以保证部门之间权责划分明确，执法体系和效率也会受阻。

2.4 执法队伍建设不足

西安高新区综合行政执法的成效不仅有赖于执法队伍整体建设情况，更取决于每一位执法人员的个人素养。长期以来，执法队伍建设是高新区体制创新最坚实的后盾，但其不足之处也非常明显。例如，由于西安高新区执法队伍管理体制尚未理顺，缺乏制度性保障，导致队伍成分十分复杂，以城市管理执法领域为例，许多执法人员实行的是聘任制，人员流动性较大。此外，一些执法人员法制观念薄弱，不严格遵循法定程序，执法方式简单粗暴，侵犯相对人合法权益的情形时有发生，社会影响恶劣，严重削弱了执法的权威性。

3 完善西安高新区综合行政执法的路径

3.1 立法划定执法依据

西安高新区执法依据散乱和“借法执法”问题的有效解决，既需要做好顶层设计，避免法律、政策与规范性文件之间发生冲突，又需要通过立法明确高新区行政主体地位或者在高新区设立统一的综合行政执法机构。立法中应当包括:高新区的法律地位及高新区管委会的法律地位或主体资格；综合执法机构的职责权限；高新区综合行政组执法机构的组织体系、内部机构、人员编制；执法队伍的保障、协调机制等等。因此，有必要就西安高新区综合行政执法的依据、机构、职能、职责、人员等进行立法规范，为高新区综合行政执法提供制度性保障，从根本上改变无法可依和“借法执法”的现状。除此之外，可尝试在现有授权的基础上全面落实西安高新区综合行政执法的具体职能，授权既要做到合理规范，又要确保全面落实，最大限度发挥体制优势。

3.2 明确管委会法定主体资格

西安高新区的执法体制由于欠缺法律层面的调整，其综合行政执法工作的独立开展受到阻碍，且托管型的行政管理体制使得授权范围有限。因此，西安高新区管委会法定主体资格的取得需要法律的明文授权，执法体制的调整和规范皆要严格依法进行。一些地方的做法提供了可供借鉴的思路，如湖北宜昌高新区通过成立综合行政执法局，由湖北省政府授权综合行政执法局集中行使19个方面的行政处罚权和行政强制权，实现了由委托执法向授权执法、分散执法向集中执法、单一执法向综合监管、传统执法向智能执法的转变；山东省人民政府通过规范性文件直接授予济南高新区以综合行政执法主体资格，破解了长期以来综合执法存在的“身份”弊端。西安高新区同样作为国家级高新区，其管委会也可通过类似授权解决管委会执法主体资格问题，尝试在城市管理、国土资源、安全生产、建设工程管理等领域开展执法试点。

3.3 构建权责清晰的执法体系

为了有效解决权责交叉重复问题，系统建立权威高效的执法体系，可以从以下两个方面加以努力：

第一，建立权力清单和责任清单。为了有效解决权责交叉、界限不清、多头执法等问题，就需要厘清行政处罚、行政强制、行政检查等各个执法环节业务主管部门和综合行政执法部门的监管责任，建立并及时更新、完善权力清单和责任清单，确保形成部门间无缝衔接的监管机制，从而避免在执法过程中产生新的权责交叉和执法不作为问题。通过明确部门职责权限和分工协调规则，进一步强化问责追究制度，以提升高新区综合执法质量。

第二，加强部门间的协调配合。西安高新区在行政执法领域需要健全综合执法部门与有关职能部门之间信息联通、资源共享、协调一致的工作机制。例如，城市管理领域综合行政执法往往涉及国土资源、房屋管理、规划建设等诸方面的行政执法工作，跨部门综合行政执法需要整合各方执法力量，避免重复执法问题的产生。另外，西安高新区可以尝试构建执法部门与公、检、法机关之间的案件移送制度。青岛西海岸新区首创的综合执法与公安机关常态化联动及设立行政执法巡回法庭和派驻检察室的“公检法三方衔接机制”值得西安高新区借鉴。

3.4 加强行政执法队伍建设

毫无疑问，任何制度都要靠人来贯彻执行。首先，西安高新区有必要建立一支新的执法队伍，严格按照属地管理原则，做好执法机构撤并和编制划转工作，实行行政执法编制专项管理和总量控制。其次，西安高新区行政执法体制改革要严格落实“三定方案”，即只有先定机构，才能定职能，职能调整后达到定编制的目的。青岛市黄岛区的经验值得借鉴，其在创新行政执法人事管理制度方面做出了有益的探索，“打破了原有体制身份界限，按照‘身份封存、全员聘用、绩效考核、以岗定薪’原则，统一实行岗位管理。”[5]69此外，还要定期、集中安排执法人员学习相关法律法规，加强业务培训，提升执法水平。同时，要健全执法监督、错案责任追究、执法责任考评机制，通过制度保障和机制约束，不断提高执法人员的综合素质。[6]61

4 结 语

如果说综合行政执法在非开发区内是一种改革试点，是一种解决专业执法问题的权宜之策的话，那么西安高新区综合行政执法恰恰是一项凸显高新区行政管理体制优势、实现行政高效高质服务的长久举措。西安高新区综合行政执法所存在问题的有效解决，应汲取一般行政区域和其它高新区执法改革的成功经验，坚持具体问题具体分析，逐步推进。要以城管执法领域为切入点，逐渐探索在高新区内建立综合行政执法机构，力促高新区经济开发功能和社会统筹发展功能的进一步融合，促使高新区从经济技术开发区向具有社会统筹发展的综合创新发展区域转变。