以贯彻《上海市预算审查监督条例》为契机不断提高区级人大预算监督水平

上海人大工作研究会第四研究小组

党的十九大明确提出了“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度”的要求。随着相关法律的不断完善，特别是《上海市预算审查监督条例》（以下简称预算监督条例）的实施，对我市各级人大破解预算监督难题，深化预算审查工作提供了有力的法律支撑和良好契机。

一、构建议事与议财相统一的监督格局

政府预算事关国计民生，事关群众的切身利益。从以往预算监督工作的总体格局来看，无论在认识层面还是在制度层面须有所突破。

（一）确立议事与议财不可分割的理念

区域的建设、各项事业发展以及民生的改善，与财政收支不可分割，与预算安排密切相关，监督法、预算法把为人民看护好“钱袋子作为人大履职行权之要。从实践情况来看，议事与议财结合，有利于突破认识障碍，深化预算监督权的行使范畴，使预算监督工作切实成为人大极为重要的法律职责}有利于构建专项监督与预算监督深度融合的工作格局，尤其在对需要大量资金保障的城市建设、教育卫生、科技文化、社会保障、生态环境、公共基础设施等方面开展专项监督时，克服有事无财的状况；有利于按照法律要求，对财政支出进行绩效评估和深入监督，从而提高监督实效。

（二）强化整体协同的工作机制

就预算审查监督的法律职责而言，根据预算监督条例规定，预算监督不仅仅是财经委和预算工委的职责，而是人大各个方面的共同责任。人大各工作机构尽管工作有分工、有主从，但都有不可推卸的预算审查监督职责。要按照预算监督条例要求，建立完善以常委会为主导，以预算工委预先审查、财经委初步审查、各工委对口审查为基础，人大代表参加和预算专家咨询相辅助的预算审查监督机制。

（三）拓展预算监督的法律渠道

针对人大在预算监督中检查问责手段缺乏的问题，预算监督条例规定：“人大常委会可以采取听取和审议政府专项工作报告、执法检查、视察、专题调研、询问、质询、特定问题调查等方式，对本级和下级预算、决算进行监督。”可以说在预算监督中涵盖了人大所有的监督方式。人大应综合运用法律赋予人大的各种职权，不能仅限于视察、调研、听取汇报等方式，而是根据不同情况，采取适用法律手段，不仅做好程序性、会议性审查监督，也要注重实质性、持续性审查监督，更要加大对一些整改事项的监督力度，增强人大监督的权威性、有效性。

二、完善事前、事中、事后衔接的全程监督机制

预算从编制、审查到执行，最后到决算，是一个完整的体系。坚持事前、事中和事后监督相结合，建立覆盖所有政府性资金和财政运行全过程的监督机制，是破解人代会期间审查预算的时间限制的根本办法。

（一）力求提前介入，是加强全程监督的必要前提

通过提前介入，使计划早安排、调研早介入、建议早沟通、问题早解决。提前介入的时间节点，根据一些区的经验，至少要安排在部门预算上报之初。在预算编制、执行、决算等阶段，都要按预算监督条例规定，完善预先审查机制。

（二）深入调查研究，是加强全程监督的基本要求

要将开展预算初审前期调研作为工作契入点，在时间安排上，根据一些成功做法，将预算初审前期调研工作提前到与政府预算编制同步，与整个预算编制“二上二下”周期平行推进，通过调研了解情况、把握进度、发现问题、提出建议。

（三）监督与支持并重，是加强全程监督的重要保证

人大在开展预算监督过程中，既要严格执行程序，又要加强与政府的溝通协商，将人大代表的有关预算的意见和建议、人大执法检查当中涉及预算的内容提供给政府。人大提出的目标和要求，要考虑各种客观条件，坚持循序渐进，逐步提高。

三、打造代表、专家支撑的履职平台

广大人大代表是预算监督的主体。针对代表反映的预算监督难的问题，在开展必要培训、提升代表预算审查监督能力的同时，根据预算监督条例规定，重点抓好两个方面工作：

首先，精心组织活动，把发挥代表作用贯穿到预算审查监督全过程。

建立征询预审机制，预算审查前听取人大代表和社会各界意见建议。预算（草案）编制完成后，通过书面函询、召开座谈会等方式，广泛征求人大代表的意见建议。人代会前，将预算（草案）送达与会人大代表手中，供代表预审。也可从各代表小组中邀请具有专业知识和熟悉财经工作的人大代表，参与对区重点部门的年度预算草案进行初步审查，重点审查项目经费的安排使用情况，并提出意见建议。

实行一般审查和专题审查相结合，使审议更加深入具体。如建立预算专业代表联络员制度或成立预算专业小组，参与预算审查监督的日常工作；人代会期间，在代表团组分组审查的同时，对重点支出、重点项目、重点部门，选择一些熟悉专业工作的人大代表集中进行专题审查；采取听取专项报告、询问等方式，由财政部门及重点部门主要领导对有关问题进行说明和解释。代表对预算审查提出的意见建议，由人大反馈给财政部门，供研究调整完善。

其次，发挥专家作用，为代表审查监督预算提供专业支撑。

各区的实践证明，应对专业性极强的预算审查工作，专家的作用不可或缺。邀请和组织来自财政、税务、审计、财务、金融等相关领域的专家，能够卓有成效地帮助开展培训、咨询、分析评估、审计检查等一系列专业工作，使代表的作用在专家的辅助下更有效地发挥。如有些区通过不断实践，对专家库进行动态的调整和扩容，有的区不断探索专家项目化工作机制。将人大在预算监督中需要重点研究解决的课题分解到各专家组，与人大有关工委、人大代表一起合作，发挥了相得益彰的作用。

四、推进公开精准、注重绩效的延伸监督

在人代会批准总预算使其顺利进入实施的前提下，加强预算执行、预算调整及决算阶段的跟踪监督，使监督的触角延伸至实质性项目。

（一）向部门预算监督延伸

部门预算和项目预算是区域预算的重要组成部分，是预算编制的基础，也是人大加强预算监督的重要延伸。建议当前从基础抓起，以点面结合的方式积极推进：

突出重点，加强纵深监督。针对部门和项目预算面广量大的状况，人大应采取点面结合的方法推进。人大常委会应按照预算监督条例规定：“加强对重点支出、重大投资项目的监督，可以选择资金量大、影响面广、社会关注度高的专项资金使用情况开展专项监督。，在方法上，要建立部门预算批复和执行情况备案制度，对涉及区域发展全局和民生热点的预算实施全程跟踪，这当中可以引进第三方机构，对项目立项及项目资金预算及使用进行评估。

兼顾面上，充分发挥各代表组的作用。有些区人大进行了积极的探索，依托各人大代表团组，成立预算监督小组，分工对应相关部门。成员包括各代表团组的人大代表、区人大专委会和常委会工委相关委员。在具体操作上，各预算监督小组把关注点放到预算金额大、社会关注度高、与民生密切相关的政府部门，把着力点放到预算项目的执行监督，突出项目预算的执行率，以及预算执行的绩效性。

（二）向社会监督延伸

预算公开已经成为我国预算改革的一个热点。按照监督法和预算监督条例的要求，人大应督促政府设置专门的网站栏目，适时公开财政预决算和审计报告，包括部门预算和重大项目预算。对存在问题和疑问的预算，还可定期组织财政税务机关相关人员接受人大代表和公民询问。

公民对预算事务的参与，不应仅仅停留于“预算结果知情权”、被动听取意见权的浅表层次，而应在预算决策、执行与绩效评估过程中建立公众监督机制，组织有序的公众参与活动，来破解社会监督缺位。如制定预算征询制度、预算草案会议前公开制度、人大会议旁听制度、预算听证制度、预算绩效公众评价制度、纳税人公益诉讼制度等，尤其要把关乎人民群众切身利益的民生问题作为预算监督的重中之重，在一些重點支出领域建立由基本公共服务的受益人评价财政支出的机制。将监督触角延伸到关乎群众衣食住行及教育、卫生、环境、养老等具体项目的资金使用，让事关切身利益的百姓看得见摸得着，才能切实反映和考核预算资金使用的社会效果和社会评价，使财政资金用到该用的地方，并花得合理合规，有用有效。

（三）向绩效监督延伸

预算绩效管理，是公共财政的必然之举。党的十九大报告明确要求：“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。”

一方面，通过积极探索预算编制、执行和绩效评价三位一体的预算监督工作机制，以全口径预算为核心，逐步健全“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的预算绩效管理模式。加强对财政资金分配使用的科学性、合理性和时效性，进行过程和结果的综合评估。

另一方面，要把绩效评价成果用到预算编制中去，整合运用审计监督资源，实现绩效评价与预算安排有机结合。及时反馈在绩效评价中发现的问题，推动建立“谁干事谁花钱，谁花钱谁担责”的绩效问责机制。促进预算部门从简单的“要钱用钱”向精打细算、“用好每一分钱”转变。