贵港市城乡建设用地增减挂钩工作实践与思考

杨小兰 蓝春柳

摘要 为缓解城镇建设用地供需紧张的矛盾，优化城乡用地结构，统筹城乡发展，推进节约集约用地，贵港市积极开展城乡建设用地增减挂钩工作，取得了较好的成效，探索了一些好的做法和经验，但在实施的过程中也存在一些问题。本文在分析贵港市城乡建设用地增减挂钩项目实施情况的基础上，总结其做法和经验，分析其存在的问题，提出有针对性的对策，以期为其他地区开展增减挂钩试点工作提供有益的借鉴。

关键词 城乡建设用地增减挂钩；做法；经验；问题；对策；广西貴港

中图分类号 F321.1 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2018）14-0287-02

通过实施城乡建设用地增减挂钩（以下简称“增减挂钩”）项目，一定程度上可以有效提高农村、农业、农民的生活生产水平，有力推进美丽乡村建设和小城镇建设，并给其他项目提供用地保障，对促进社会经济的可持续发展发挥积极的作用。贵港市结合当地实际情况积极开展增减挂钩工作，不断总结经验，创新做法，制定了促进增减挂钩工作的相关政策和奖励措施，有效促进了增减挂钩项目的实施，取得了较好的成效。本文在分析贵港市增减挂钩项目实施情况的基础上，总结经验及做法，分析存在的问题，提出有针对性的对策，为其他地区更好地开展增减挂钩工作提供有益借鉴。

1 项目基本情况

贵港市地势西北高东南低，地貌有平原、丘陵、山地，其中平原面积较大，土地肥沃，是广西重要商品粮、蔗糖、林果和禽畜水产生产基地。贵港市增减挂钩项目于2010年展开，主要分布在港南区、桂平市和平南县。至2017年末，贵港市共申报立项增减挂钩项目5个，拆旧区主要为废弃的砖厂和采矿用地，少量为废弃的居民点用地，不涉及居民安置问题，拆旧区立项总规模142.81 hm2，周转指标134.20 hm2。其中，1个项目已完成土地复垦并获得自治区国土资源厅验收确认，由于该验收项目拆旧复垦工作完成较好，2014年自治区国土资源厅下达了14.29 hm2增减挂钩专项奖励指标。另外有2个项目正在开展竣工验收工作，2个项目正在开展拆旧区土地复垦工作。

2 推进项目实施的主要做法和经验

2.1 坚持规划先行，合理确定规模

增减挂钩项目是一项系统工程，科学合理的规划至关重要。规划定位不宜过高或过低，需要根据项目特点，因地制宜，将规划和当地实际紧密结合起来。因此，贵港市根据各县（市、区）实际情况，做好调查摸底工作，在充分调研农村建设用地现状基本情况的基础上，紧密结合土地利用总体规划、城市总体规划、村镇建设规划、新农村建设规划等，因地制宜、科学合理地选择并确定项目拆旧区和建新区的位置和规模，组织编制了5个项目的规划设计和实施方案，确保增减挂钩项目实施有章可循，有序开展[2-3]。

2.2 出台相关文件，加强政策保障

为了贯彻落实国土资规〔2016〕2号和桂国土资规〔2016〕6号的文件精神，加快推进增减挂钩项目的实施，贵港市结合当地实际，印发了《贵港市人民政府办公室关于推进我市城乡建设用地增减挂钩项目实施工作的通知》（贵政办通〔2016〕150号）文件，对增减挂钩项目立项的申报审批、资金筹措及管理、拆旧区复垦土地补助、拆旧区青苗及地上建构物补偿等内容作出了指导和进一步规范，增强农民群众参与的积极性。另外，贵港市国土资源局印发了《关于贵港市城乡建设用地增减挂钩项目资金管理等有关问题的通知》（贵国土资办〔2017〕63号）文件，对增减挂钩项目的资金管理、工程管理、竣工验收等事项进行规范化。

2.3 加大宣传力度，营造良好氛围

为确保增减挂钩项目工作的顺利进行，提高增减挂钩项目相关工作人员的业务水平和群众参与的积极性，贵港市首先对相关工作人员举办了项目前期工作业务培训班，加深工作人员对新政策、新规范的理解，加强项目的管理，为项目实施打下了坚实的基础。其次，通过不断大力宣传增减挂钩项目工作的重要意义和政策要求，让群众看到增减挂钩项目实施带来的好处，从而提高群众对增减挂钩项目的参与积极性。贵港市编印了5万册《贵港市城乡建设用地增减挂钩工作镇村宣传手册》，由各县（市、区）乡镇政府和村委免费发放到群众手中。通过广泛宣传增减挂钩的目的、意义及经济社会生态效益，使更多的群众更加深入地理解增减挂钩项目实施的工作程序及项目实施的意义，形成了一个以群众为主体，专业技术人员为核心，各县国土资源局领导的项目团体，从而有效促进增减挂钩项目的实施[4]。

2.4 明确奖励措施，保障利益到位

实施增减挂钩试点项目工作的根本出发点是充分尊重农民群众意愿，切实维护项目区农民群众的利益，这样才能更好地调动农民参与的积极性。与此同时，项目区工作人员的工作积极性对促进增减挂钩项目的顺利开展也具有相当重要的作用。因此，贵港市为了调动各县（市、区）开展增减挂钩工作的积极性，统筹推进各县（市、区）的增减挂钩工作顺利实施，制定并实行了明确的奖励政策。一是拆旧区按复垦土地45万元/hm2对土地使用权人实施补助；二是拆旧区专项工作经费按9.75万元/hm2计算，其中复垦工作经费3.75万元/hm2，村镇扶持费3万元/hm2（乡镇1.5万元/hm2，村委1.5万元/hm2），按时完成复垦工作奖励费3万元/hm2。贵港市增减挂钩项目对县（市、区）、乡镇、村委、农户等都有明确的奖励措施，给了群众一颗定心丸，有效调动了群众和工作人员的积极性。

2.5 列入绩效考核，落实责任主体

开展增减挂钩工作具有重要意义，贵港市委、市政府将该项工作作为有效破解工业化、城镇化土地瓶颈和推进生态文明乡村建设的“钥匙”，全力推进该项工作。2010年以来，贵港市对实施好增减挂钩工作提出了明确要求，在增减挂钩工作的指导和安排上不断强调各县（市、区）人民政府是增减挂钩工作的责任主体和实施主体，印发了《贵港市人民政府办公室关于加快推进贵港市耕地占补平衡和城乡建设用地增减挂钩工作的通知》（贵政办通〔2017〕24号），将增减挂钩工作纳入绩效考评范围，使各县（市区）和各级发改、财政、住建、国土、农业、林业等部门共同参与，各司其职，形成合力，协同推进增减挂钩项目工作的顺利开展[5-6]。

2.6 强化统筹协调，形成联动机制

增减挂钩是国家出台的解决“三农”问题、加快城镇化发展、解决小城镇用地指标紧缺的一项好政策。因此，贵港市采用“政府主导、国土搭台、部门配合、农民参与”的组织模式，联合发改、财政、建设、交通、水利、农业、林业、劳动和社会保障、环保等相关部门，形成部门联动机制，统筹协调项目实施过程中遇到的困难和问题，共同推进增减挂钩工作。如桂平市厚禄乡增减挂钩项目因防洪排涝工程迟迟不能批复立项，经过各部门的积极沟通协调后，最后该项目各项工作得到有序推进。此外，贵港市以市政府为主导，国土资源局统筹协调各县（市、区）政府，对项目的工程施工进行有效监管和指导，保障工程质量。

3 存在的问题

3.1 部分项目实施进度较为缓慢

部分增减挂钩项目实施进度较为缓慢，不能很好地按时完成项目验收工作。其主要原因有：一是由于增减挂钩项目涉及群众切身利益，部分群众固守个人利益，配合施工度较低，实施难度大；二是对于拆旧区复垦地块的土地权属确定，部分群众容易出现项目实施前后意见不一致，在项目实施过程中偶有停顿休工的情况出现，导致项目实施缓慢[7]。

3.2 部分拆旧区复垦质量不理想

部分项目区复垦的部分耕地质量不是很理想，主要表现在：地块平整度不够，地面坑洼不平，土层薄，土壤质量一般；部分复垦耕地地块周边排水灌溉设施不完善或未修建排水沟，易造成旱季农作物灌溉困难，而雨季尤其是暴雨多发季节土壤容易被冲刷流失。主要原因为拆旧区中大部分为废弃的砖厂和石灰岩及重晶石采矿区，经过多年的挖土烧砖和采矿损毁，即使投入大量的资金整理甚至客土回填，肥力一时也难以保障，复垦后土地质量仍需要一段时间才能达到耕种状态。

3.3 各工作环节衔接不紧凑

由于增减挂钩项目实施涉及申报立项、土地复垦、权属确定、建新区安排、项目验收等工作环节，且程序复杂、政策性强、耗时较长，增减挂钩项目实施对各项工作的配合度要求也相对较高，贵港市增减挂钩项目在实施过程中，部分项目出现各工作环节衔接不紧凑，涉及对接工作的负责人不稳定，造成了项目在规划设计、复垦施工、验收等工作各环节出现不衔接，甚至意见冲突，对项目的稳步推进造成了一定的影响[8-10]。

4 对策

4.1 充分尊重群众意愿，做好群众思想工作

针对增减挂钩工作实施进度缓慢的问题，建议在拆旧区实施前期召开当地群众座谈会，除了让当地群众了解实施增减挂钩项目带来的好处、目的和意义以及相关的政策措施之外，还应当细心听取群众心声，耐心細致地做好群众思想工作，明确土地权属，尽量把每一项工作做细，避免在项目实施过程中出现群众意见反复不一致而影响工作进度。同时，要保证整个项目实施过程中的公开和透明，让群众随时监督检查项目实施情况，消除群众思想疑虑，使群众积极主动支持项目施工。

4.2 采取有效措施，提高拆旧区复垦质量

增减挂钩项目拆旧区实施顺利与否对周转指标的后续使用至关重要。因此，必须采取有效措施提高拆旧区的土地利用效率及耕地的后续管理。提高项目拆旧区复垦质量的措施主要有：一是对项目区进行土地平整，使原有零碎的田块进行归并，地块集中连片；二是通过新建和改建措施完善项目区灌排系统，提高水利工程综合利用效率；三是合理规划田间道路布局，完善路网结构，整体提高道路通达率和标准；四是以肥改土，治理土壤贫瘠化，多施有机肥，合理施用化肥，改良土壤结构，提高土壤肥力。

4.3 完善管理体制，加强项目各个工作环节衔接

增减挂钩工作是一个复杂的系统工程，各个工作环节关联度比较高，要有规范化的项目管理体制，安排专人负责对接工作，且一跟到底，以便于项目开展过程能环环相扣，保障增减挂钩项目工作持续稳步推进。港南区的增减挂钩项目执行较好，贵港市应将该项目作为典型案列，带动其他增减挂钩项目顺利实施[11-13]。

5 参考文献

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