精准社会治理：智慧社会的必经之路

谢芸

摘要：十九大报告围绕加快建设创新型国家首次提出了智慧社会的概念。智慧社会是大数据时代下的产物，随着智慧社会的发展，社会发展方式和社会治理模式将会发生重大变革。如何在建设智慧社会的过程中实现精准社会治理是新时代发展过程中急需探讨的重要课题。因此，试图通过理清智慧社会与精准社会治理的关系，分析当下精准社会治理面临的挑战，阐释精准社会治理是智慧社会发展的必然趋势，寻找智慧社会精准社会治理的实现路径，以期对当下推进国家治理体系和治理能力现代化提供启发和借鉴。

关键词：智慧社会；大数据；精准社会治理

中图分类号：D9文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.1672]3198.2018.27.064

1智慧社会与精准社会治理

1.1如何理解智慧社会

国家行政学院汪玉凯教授从智慧社会的特点、形态和本质三个方面深入分析了其内涵。首先，从智慧社会的特点看，他认为智慧社会就是数字化、网络化、智能化深度融合的社会，第一，在数字化基础上实现万物感知；第二，在网络化基础上实现万物互联；第三，在智能化基础上使社会更加智慧。其次，从智慧社会的形态看，随着智慧社会的发展，社会组织、社会运行以及社会生活将普遍迈向智能化，具体表现在三个方面：第一，各类社会组织机构在功能和结构上逐步实现智能化；第二，未来智慧交通、智慧生活、智慧医院等将迅速发展并逐步形成智慧社会的生态链，社会运行的智能化水平将大幅提升；第三，在智慧社会中的每一个人都将普遍被快速智能化的生活所影响。最后，从智慧社会的本质看，智慧社会的关键就是通过网络信息技术实现人事物的互联，重构现行的社会系统，倒逼国家治理现代化，实现人类社会的可持续发展。

1.2如何理解精准社会治理

精准社会治理是以全面精准的个体化信息集成为治理基础，以科学严谨的信息挖掘分析为治理前提，以历史最佳的政策知识推理为治理参考，以相宜有效的政策匹配为治理目的的治理体系和治理能力的创新再造过程，其难点在于如何把握好社会治理的“精准度”。笔者认为我们可以从以下三个方面理解精准社会治理：第一，治理信息的精准性。在大数据技术和物联网技术的支撑下，实现信息资源的全面整合，精确筛选出重要信息，保证治理方案与治理需求的精准匹配。第二，治理过程的量化性。社会治理的全过程都应具备相应的可量化指标，保证治理效果达到预期目标，实现可测量的治理评价。第三，治理系统的标准化。建立统一的知识源网络，形成标准化的治理流程管理，尽量消除治理主体差异和地区发展差异带来的影响。

1.3智慧社会与精准社会治理之间的关系

智慧社会为实现精准社会治理提供了良好的外部环境，精准社会治理是智慧社会建设的重要内容。要想处理好两者之间的关系需要重点解决三个问题：第一，谁来治？随着社会的快速转型，政府仅凭一己之力显然已经力不从心，社会问题之多，变化之快，促使多元主体协同治理的模式逐渐形成，但是多元主体如何协作、政府的哪些职能可以消减等问题还需在实践过程中不断摸索。第二，治什么？精准社会治理不能眉毛胡子一把抓，必须重点突破，着重解决社会转型过程中人民群众高度关注的社会问题，满足新时代下不同群体的公共需求，那么，如何精准发现问题精准解决问题将会是智慧社会建设过程中必须啃的一块“硬骨头”。第三，怎么治？精准社会治理与传统自上而下的管理不同，随着民主化和网络化的发展，最终会形成网格化的分散式治理，社会治理将逐渐由政府主导转向公民自治的发展趋势，未来如何推动平台的治理、如何实现城与城治理的互联、如何引导社区自治和公民自治等问题将会是创新共建共治共享的社会治理新格局需要重点关注的命题。

2智慧社会精准社会治理面临的挑战

2.1智慧社会对现代国家治理产生深刻影响

在《促进大数据发展行动刚要》中大数据与政府治理紧密相关，在党的十九大报告中社会治理问题也被摆在了举足轻重的位置。社会治理是一项复杂的系统工程，传统由政府主导的垂直管理模式已经无法有效應对愈加复杂的社会问题，为更好地建设智慧社会，我们需要也有必要引入新的治理理念、重构组织结构、采用依托先进技术为基础的社会治理手段和方式。首先，从治理理念来看，创新社会治理需要在科学的理念基础上进行，社会治理的最终目的是要实现“善治”，要求政府及其公职人员必须具备民主、法治、公平、正义等现代化治理理念。其次，大数据、“互联网+”形式对于社会治理的组织架构势必会产生影响，现代信息技术的开放性和网络化改变了传统政府信息系统的运行模式，在一定程度上打破了部门间条块分割、等级森严的格局，促使政府组织结构向扁平化趋势发展。另外，随着智慧社会的发展，传统公共治理的手段和方式将会发生颠覆性的技术变革以适应社会发展的需要，例如：利用大数据进行舆情感知和风险预测取代早期的抽样监测手段。因此，在智慧社会建设过程中，不管是政府、企业或是第三部门都需要与时俱进，不断调整自身的管理行为。

2.2智慧社会的到来增大了社会治理的难度

智慧社会是信息社会发展的高级阶段，理论上，政府是信息数据的掌控者和使用者，但是，当前海量的信息系统数据呈现碎片化，分析难度大，政务服务信息系统的建设各自为政，降低了数据的流动性和可获取性，导致数据的综合利用率低下。如果要建设统一的数据共享交换平台，实现社会化数据资源整合，就意味着高昂的成本投入，政府也需要经历过渡期以适应大数据带来的影响。其次，在迈向智慧社会的过程中，公众的责任意识也需要加强。现阶段大数据的发展仍处于初级阶段，数据大而不精，大量的数据“面包屑”被肆意滥用，不实信息的快速传播，容易造成社会恐慌，导致社会成员之间的信任危机。另外，十九大报告明确指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾，人民美好生活需求日益泛滥，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长，这就意味着政府需要根据社会矛盾的变化，精准供给公共服务，有效回应公众需求。

3精准社会治理是智慧社会发展的必然趋势

3.1政府治理理念的转变：从“统治”走向“治理”

随着人类社会的发展变迁，我们经历了从农业社会以皇权为中心的统治型政府，到工业社会由精英官僚主导下的管理型政府，再到现在后工业社会提倡的政府主导下的多元协同治理的服务型政府。在政府类型的转变过程中，我们不难发现政府治理理念呈现出历史进化的思维，从掌控民生到为民服务体现了从“统治”走向“治理”的理念变化，标志着我国治理理念上升到了新的高度。理念的转变必然导致社会治理发生质的变化，笔者认为主要表现在以下四个方面：第一，社会治理权力由少数人掌握转移到多数人手中；第二，社会治理体系由分权自治走向多元主体的协同治理；第三，社会治理动机由政府主观意志的管理转向主动回应公众需求的服务；最后，社会治理工具由单一向多样化发展，从以国家暴力机器为主转向德治、法治以及网络治理等。

3.2政府治理模式的创新：从“精细化管理”走向“精准化治理”

在新中国建立后精细化管理为快速实现工业化作出了巨大的贡献，在一定程度上保障了30多年来中国经济的快速发展和社会的基本稳定，但是随着社会经济的发展、社会价值的分化、社会功能的增加以及社会结构的多变等使得精细化管理细而不精，不再适应新时代的发展需要。在精细化管理过程中，往往强调政府的“无限责任”，政府社会管理能力的优化只能依赖管理过程的精细化，政府管理大量借鉴企业管理模式，但是不同地区的政府管理水平差距依旧很大。如果继续采用精细化管理模式，最终会陷入“头痛医头，脚痛医脚”的境地。为了避免社会治理陷入碎片化危机，也为了更加从容应对愈加复杂的社会问题，我们需要创新社会治理模式，从“精细化管理”走向“精准化治理”，有效弥补精细化管理的不足，用“治理”代替“管理”，不仅体现了政府权力的转变，即从集权政府、官僚政府转变为分权政府、包容性政府，而且有利于构建政府、企业、社会组织与公众协同治理的新格局，用“精准”代替“精细”则体现了对治理碎片化问题的反思，有利于加强顶层设计，创新社会治理的运行机制，减少社会治理“失准”现象的产生。

3.3公民参与意识的觉醒：从“被动”走向“主动”

我国的公民参与以改革开放为中点划分为计划经济时期的公民参与和市场经济时期的公民参与。在计划经济时期的公民参与更多体现的是一种代议制民主，公民的政治权利集中在选举权的行使，公民只能在政党的框架体制内依照政党纲领和规则参与政治生活，国家权力被党和政府所垄断，形成了在党和政府领导下的精英决策模式。因此，计划经济时期的公民参与本质上是一种高度依附党和政府领导的“被动式参与”。进入市场经济时期，由于经济的快速发展改善了人们的物质生活水平，人们的受教育程度和文化水平不断提高，公民的参与意识逐渐觉醒并日益明朗。在大数据时代背景下，网络信息技术渗透到人们生活的各个领域，为公民广泛参与政治生活提供了强有力的技术支撑。互联网打破了时空、等级的限制，激发了公民政治参与的热情，公民的参与从“被动”走向“主动”，人们通过网络反映基层声音，曝光社会问题，对国家政策方针建言献策，实现了利益主体之间的快速连接和沟通。

4智慧社会精准社会治理的路径选择

4.1“精准”匹配公共需求

利用大数据分析平台，主动抓取潜在需求信息。随着数字化、网络化以及智能化的深入发展，通过收集公众在互联网搜索交流的过程中留下的信息，利用大数据挖掘分析平台进行信息处理，主动抓取公众的需求偏好以及相关民意的倾向信息，在公众需求正式形成前将公众的潜在需求反馈给政府，这种技术驱动的模式打破了信息壁垒，有利于及时发现问题，实现问题与对策、需求与服务的精准匹配，增强政府主动回应公众需求的能力（见图1）。

加大信息资源整合力度，提高公共服务供给精准性。第一，建立综合性政府信息资源平台，通过搭建信息平台，打破政府间、部门间以及公众与政府间的信息壁垒，保障数据分析的准确性。第二，强化电子政务的便民服务功能，畅通公民与政府的沟通渠道，实现供需双方的快速对接匹配。第三，完善基于大数据的结果反馈机制，互联网中各网络平台以及政府相关部门通过实时接收反馈结果，有利于促进多元主体的协同合作，有效调动公共服务资源，精准满足公共服务需求。

4.2“精准”选择治理工具

打造社會治理工具箱，建立问题与工具的联动机制。未来面对越加复杂和高度不确定的公共事务，采用单一治理工具进行社会治理是不现实的，为此，我们应当充分总结过去成功运用的社会治理工具，并且纳入社会治理工具箱作为经验储备，以便类似问题出现时我们可以迅速适配相应的社会治理工具。但是，并不是所有问题都能在工具箱中找到明确的答案，因为总会有新的问题产生，所以我们需要建立问题与工具的联动机制，混合运用社会治理工具，根据问题的变化趋势，在工具箱中选择适合的工具加以改造或者进行组合，开发出新的社会治理工具，增强社会治理工具选择的精准性。

建立和完善容错试错机制，营造敢闯敢试的氛围。社会治理工具是否能有效解决社会问题，实现社会治理的目标，需要经过长期的试验。由于对治理工具有效性的检验存在一定的滞后性，为避免社会治理工具失效，我们需要建立和完善容错试错机制，对治理工具的使用情况进行全过程的监控，允许治理工具在一定范围内进行容错试错，并及时根据治理情况有针对性地对治理工具进行调整。尽管目前容错试错机制还存在许多问题，诸如容错试错的边界尚不明晰、缺少与其配套的问责机制、可操作化程度低等一系列问题，但是在推动创新社会治理工具体系发展的过程中，容错试错机制有利于营造敢闯敢试的宽容文化氛围，调动治理主体的积极性，在实践过程中不断提升治理工具的效能，为创新社会治理工具提供了良好的外部环境。

4.3“精准”评估治理成效

设置科学合理的评估流程。社会治理的效果评估是一个动态发展的过程，包括在治理前针对具体公共问题的评估、在治理过程中对治理情况的评估以及在治理结束后对最终治理效果的评估和反馈三个阶段。在第一阶段，需要本着以公众为本的原则，结合具体问题，以大数据等先进技术为依托建立一个即时的，可量化的评估体系。在治理过程中，要构建以公众为核心的多元评估体系，全方位评估治理“实绩”。在治理结束后，总结评价治理的总体效果并及时将结果反馈给社会治理的多元主体，循环利用反馈结果，为实现治理“精准化”提供即时信息。

构建权责统一的责任制度。为保证社会治理效果评估的真实性，有必要构建权责统一的责任制度，同步推进治理主体的权力清单和责任清单的运行。第一，以社会治理问题为导向，落实权力清单和责任清单，明确多元治理主体的职责定位，厘清权力和责任的边界，准确把握权力和责任的关系，体现责任与权力的一致性和对应性。第二，建立公开透明的信息制度，为真实评估结果的应用扫清障碍，确保治理“实效”信息即时公开，从而加强多元主体对评估效果的回应能力，提升多元主体的协同合作能力，优化社会治理的流程方法，提高国家社会治理的能力和水平。第三，强化责任追究制度，在社会治理效果评估过程中明确责任主体，对于进行虚假效果评估以及歪曲治理“实绩”的责任人给予相应的处罚，从而强化社会治理主体的责任意识，逐步提高治理效果评估的精准性。

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