贫困山区脱贫攻坚的问题及对策

钱晓春

摘要：要做好深度贫困地区脱贫攻坚工作，攻克深度贫困堡垒，打赢脱贫攻坚战，必须要动员和凝聚全社会力量广泛参与，充分整合全社会各种资源，切实做到“六个精准”。用史上最严格的脱贫攻坚考核监督评估机制约束地方政府和广大党员干部行为，提高政治意识，加强政治责任，全面贯彻以习近平同志为核心的党中央的决策部署，坚决打赢脱贫攻战，谱写世界反贫困史上华丽的中国篇章。

关键词：脱贫攻坚；精准扶贫；建档立卡；驻村帮扶

中图分类号：D9文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.1672]3198.2018.27.055

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视脱贫攻坚工作。打好脱贫攻坚战是党的十九大提出的三大攻坚战之一，对如期全面建成小康社会、实现我们党第一个百年奋斗目标具有十分重要的意义。贫困山区囿于其特定的地理环境，绝大多数贫困村经济发展基础非常薄弱，基层领导和组织力量严重不足很难有效组织生产，贫困户致贫原因特别复杂，需要多策并举才能切实解决脱贫之困，村出列、户脱贫成本高难度大，是典型的贫中之贫，困中之困。如何做好深度贫困地区脱贫攻坚工作，攻克深度贫困堡垒，是打赢脱贫攻坚战的重中之重。

1贫困山区脱贫攻坚存在的问题

1.1精准识别方面存在的问题

1.1.1贫困户识别不够精准

2014年建档、立卡贫困户的确定，原则上以国家统计局发布的2013年底全国农村贫困人口规模8249万人为基数，采取规模控制，各省将贫困人口识别规模逐级分解到行政村。贫困户识别以农户收入为基本依据，综合考虑住房、教育、健康等情况，通过农户申请、民主评议、公示公告和逐级审核的方式，整户识别。指标到村以后各村通行地做法是将指标再按照人口基数分配到各个村民小组，由各个村民小组综合评议确定贫困户上报到村，各行政村再汇总后逐级上报。这种规模控制、指标分解的模式确定贫困户带来了一系列现实问题；一是为了完成指标任务，各村民组按照经济条件水平高低排位，从低往高排名，这样就把一批经济条件好超过国家标准的农户纳入进来。村民组之间发展水平的差异导致村内贫困户标准不一致，造成了一部分贫困户经济条件要比其它村民组的非贫困户还要好的客观事实。各行政村之间也存在类似问题，造成贫困户评定事实上的不公平。二是农村是个熟人社会，受宗族势力影响在评议或者表决的过程中，一些势单力薄的农户不能享受到公正的待遇。或者是受人际关系影响，一部分经济条件差，符合国家标准的农户，由于自身的性格、脾气、为人处事等原因邻里关系处理不好也很难被评议为贫困户。三是一部分行政村没有严格按照国家相关规定操作，甚至存在一定程度的违纪现象，恶意分户、优亲厚友的现象比较严重。贫困户构成中村干部、小组长、村干部亲友、有一定影响力的村民、喜欢找村里麻烦的难缠户占有比例较高。

1.1.2贫困村的确定没有严格执行识别标准

贫困村识别原则上按照“一高一低一无”的标准进行。即行政村贫困发生率高于所在县（市、区）贫困发生率，行政村2013年全村农民人均纯收入低于所在县（市、区）平均水平，行政村无固定性集体经济收入（或者固定性收入低）。 按照贫困村识别标准，符合条件的行政村采取“村委会自愿申请、乡镇人民政府审核、县扶贫开发领导小组审定”的流程识别，并进行公示、公告。报省扶贫办批准，然后将贫困村信息录入全国扶贫系统。贫困村的确定基本上也是采取了规模控制、指标分解的模式。山区乡镇各行政村发展水平大体相当，各乡镇大多没有经过精确测算就直接根据自己规模指标在相关会议上通过评议就确定了自己乡镇的贫困村。确立的原则不外乎以下几种情况：一是偏远的行政村，这主要是希望通过扶贫帮助解决道路建设。二是村级债务规模比较大的行政村，这主要是希望通过扶贫帮助化解村级债务。三是村支书（村主任）与乡镇主要领导私交很好，希望通过扶贫解决村级发展问题。刚开始很多乡镇还存在这样的想法，先解决部分村的突出问题，然后再进行调整，那知道贫困村信息录入全国扶贫系统后不能更改。结果是一部分区位优势明显、经济基础好的村被评定为贫困村，贫困村与非贫困村矛盾突出。

1.2精准施策方面存在的问题

1.2.1政策制定不够严谨着地难

为打赢脱贫攻坚战，各地方政府根据党和国家脱贫攻坚要求结合自身的实际制定出了一系列扶贫政策措施。大体上有以下政策措施：产业脱贫、就业脱贫、易地扶贫搬迁、危房改造、生态保护脱贫、智力扶贫、社保兜底脱贫、健康脱贫、基础设施建设扶贫、金融扶贫、社会扶贫等等。这些政策措施的出台为打赢脱贫攻坚战提供了坚强的制度保障，但是我们在制订政策的时考虑不够周全，给具体实施带来了一系列的问题。一是政策的普惠性问题，理论上只要是建档立卡贫困户，同时又符合政策扶持的对象他就可以无条件享受各项扶贫政策。但是实际操作中易地扶贫搬迁 、危房改造、产业扶贫中的光伏发电、金融扶贫中小额信贷是有指标控制的。二是政策标准前后不一致，导致新的社会矛盾。例如危房改造2016年补助標准是每户1万元，2017年补助标准是每户2万元。这样就让2016年脱贫的贫困户感觉自己吃了大亏，也为后面脱贫工作带来了巨大阻力。三是政策边界不清，操作难度大。例如易地扶贫搬迁政策中易地具体标准是什么？宅基地如何置换？很多地方政府政策措施没有明确规定。还有一种极端的情况那就是极少数特困户享受了易地搬迁或者危房改造政策还无力建房，怎么解决这部分人住房安全问题，同时又要防止有人利用政策不当得利，政策层面没有具体规定。四是政策制定不够严谨。例如金融扶贫中的小额信贷，政策制定之初对信贷规模测算有问题，导致后面的贫困户无钱可贷，提出申请贷不到款的贫困户质疑政府信誉。小额贷款到底是户贷企用还是户贷户用中央政府与地方政府要求不一致，不少地方政府实际上是绑架了地方商业银行为地方的一些农业龙头企业提供了信用担保。

1.2.2措施到户不够精准

贫困山区贫困户的致贫原因非常复杂，需要花大气力找到“贫根”，对症下药。实际操作中县乡两级政府要求驻村扶贫工作队、帮扶人、村两委成员所有的政策要向贫困户宣传到位，执行到位。这样做的结果就是不管这项政策是否适应这个贫困户，大家都会想办法创造条件也要让农户享受到政策的优惠。这一点在产业扶贫中问题非常突出，现在上级政府要求是产业全覆盖，也就是产业扶贫要覆盖到每一个贫困户，产业扶贫资金也是按照贫困户基数下拨，每户最高还不能超过三千元。产业扶贫的本义是鼓励贫困户积极发展生产，帮助贫困户降低生产成本，提高其在市场竞争能力，现在已经演变成为一种户均福利。

1.3驻村扶贫工作队方面的问题

1.3.1自身定位不准

驻村扶贫工作队的主要职责是帮扶，实际工作过程中有的第一书记和驻村扶贫工作队队长到村后就直接接管了村级事务，对村级事务大包大揽，自行安排村里各项工作，村“两委”干部对此非常不满，不少贫困村已经出现了1加1小于2的现象。这里面原因复杂，主要有以下三个方面。一是第一书记和驻村扶贫工作队队长自身定位不准，认为自己接受组织派遣到艰苦的农村工作就是来干事的，不做主怎么做事？二是不少贫困村村支书年纪偏大，能力较弱，工作推不动。三是农村各项工作安排时间紧、任务重、考核繁杂，为了确保工作任务顺利完成和考核成绩不少乡镇也乐于让这些县处级领导干部顶在第一线。

1.3.2注重短期效应

为确保村出列、户脱贫的目标顺利完成，有的驻村扶贫工作队充分利用单位资源，从项目安排、资金落实、产品生产和销售采取了一条龙保姆式服务。这种情形在集团扶贫和影响力比较大的单位中比较常见，这些单位实力雄厚，它们往往直接投资帮村里建一个加工厂，工作队参与日常生产经营管理，产品高价包销，村集体收入指标一下子就上来了。贫困户直接购买种苗让其生产，产品直接收购，农户收入也得到保障。这种做法严重扭曲市场供求关系，脱贫攻坚工作结束，工作队撤出村以后，村里和贫困户将很难适应错综复杂的市场变化，有可能会出现严重后果，让村里和农户遭受巨大损失。

1.4贫困退出机制不够健全

1.4.1贫困户对政策的担忧

实际工作中贫困户脱贫以后，各级政府对他们的关注确实有所减弱。由于扶贫资源有限，政府通常会将扶贫资源优先安排给贫困农户，对于已经退出的贫困户，虽然会保留一些帮扶政策，但扶持力度与未脱贫贫困户之间的差距非常明显。超过脱贫指标线不多的农户这方面担忧更甚。

1.4.2奖勤罚懒机制缺失

现在的贫困户中有一小部分就是原来村中的懒汉、混混，现在这些人享受着国家和地方政府的各项扶持政策，反而比一些通过自己辛勤劳动依旧挣扎在贫困线边缘的非贫困户生活得舒适，这对农村传统价值观和秩序冲击最大。现在农村传统的道德约束力越来越弱，不以贫穷为耻，反以贫穷为荣的现象越来越严重。贫困户中有少数单身50多点的农民身体也没有问题，就是懒散什么活都不做，就等着享受五保，这类人群反而成为脱贫攻坚工作中的困难户和钉子户。

1.4.3享受政策红利，拒绝脱贫

通过政策扶持，已经达到脱贫标准可以按期脱贫的贫困户，不主动配合甚至拒绝脱贫已经成为当前脱贫攻坚工作中的扶贫干部最为头疼的一个问题。政府白给的钱不要白不要是这类人一种普遍心理，到第三方评估时为了能够实现自己不能脱贫的目的，少数贫困户不惜隐瞒实际收入，有的干脆拒绝在脱贫自愿书上签字。

1.5脱贫攻坚考核监督评估机制方面的问题

1.5.1指标体系设置方面的问题

为确保本地区的考核名次，地方政府为了层层传导压力，往往采取了层层加码的方式提高了各项指标的要求。例如群众满意度达到100%；政策知晓率、第一书记知晓率达到100%；帮扶人每人每年入户不少12次等，我们很多指标量化是有问题的，只注重形式不注重内涵。不少指标的确定已经严重地背离了唯物史观，山区贫困户中智力障碍者、精神疾病患者、文盲比例较高你要求他们准确说出十几项政策的具体内容显然是不现实的。帮扶人保持必要的入户次数是精准扶贫的关键，但是次数过多一方面帮扶人很难做到，像省直、市直单位帮扶人到山区帮扶一次来回要几天，完成一月一次入户指标难度很大。另一方面次數太多对贫困户也是一种负担，每次帮扶人来，要配合照相，还要签字、按手印。如果加上各种检查、考核、督察、巡视、巡查、暗访、评估等，有的贫困户每年接待入户超过20批次，已经严重影响到贫困户的正常生活，部分贫困户对此颇多怨言，不少地方已经出现了帮扶人带几套衣服入户照相做假的现象。

1.5.2问卷设计缺少辅助指标

现在入户问卷设计以正向单一指标为主，缺少辅助指标和反向指标设计。例如第一知晓率指标设计是你知道你们村的第一书记吗？不同的调查人问法不一样，结论差异大。第一书记姓什么？叫什么？单位职务？派出单位名称？很多贫困户很难记得清楚文字性内容，特别是第一书记单位职务比较多的时候就更困难了。指标设计缺少辅助指标和反向指标，以贫困户一次性回答为准，往往不能准确反映工作实际。

2做好贫困山区脱贫攻坚工作的对策建议

2.1规范运作、切实做好贫困户动态管理

2.1.1精准识别确保不漏评一户

2016年以后随着国家和地方政府对贫困户的扶持力度越来越大，建档立卡贫困户享受了比非建档立卡贫困户或边缘户太多的好处，不少地方已经出现了争当贫困户的现象。有的甚至采取了一些极端的手段，有春节前威胁在村部大楼跳楼的；有过年到村支书家喝农药者的；有不断到村镇吵闹、上访的。在现在这种情形下该进没有纳进，不应该脱贫的被脱贫了，除非出现重大失误可以说这两种情况是绝对不可能出现。

2.1.2完善退出机制，确保扶贫资源效益最大化

2016年4月，国务院发布了《关于建立贫困退出机制的意见》，明确要求运用动态管理的思路推进贫困退出工作。完善贫困有序退出机制，一方面是确保按期完成脱贫攻坚目标；另一个方面能有效防止一旦成为贫困户就可以永久占用有限的扶贫资源，新的贫困群体很难介入，不利于扶贫资源充分利用。引发新的社会矛盾，影响农村社会公平公正。

（1）严格执行国家标准，坚决清理不符合标准的贫困户。

2016年各村按照上级要求对贫困户进行了清理整顿，及时清理了家有“四有”贫困户，即有房、有车、财供人口、有村干部家庭。清理整顿工作做得好的村，2016年建档、立卡贫困户基本上就是这个村真实的贫困户状況。以这个为基础认真做好核查工作，敢于碰硬，坚决清理不合规定的贫困户。

（2）完善退出机制，确保符合标准的贫困户有序退出。

一方面我们要注重脱贫质量，坚决防止虚假脱贫，确保扶贫对象退出反映客观实际、经得起检验，确保脱贫成果真实可靠。对退出工作中发生重大失误、造成严重后果的，存在弄虚作假、违规操作等问题的，要依法依纪追究相关部门和人员的责任。另一方面对少数符合脱贫标准拒绝脱贫的贫困户要有必要的约束措施，现行的机制下脱贫或者不能脱贫完全由贫困户说了算，这显然就有了利用空间。农村绝大多数农民是善良淳朴，他们对党和国家的扶贫政策都是积极支持，但是也有极少数人通过国家政策帮扶和自己家庭生产要素的变化，生活水平远远超过国家标准，就是不愿意放弃既得利益。乡村对此毫无办法，只要有一户不按期脱贫就要问责，只有一次次妥协，给脱贫工作带来极大的负面影响。对拒绝脱贫的问题户应由省或者市级政府组织专门机构进行评估，如果是扶贫干部问题对扶贫干部问责，如果是贫困户问题一是强制脱贫，二是不良行为记入个人信用系统。

（3）完善返贫指标设计。

有脱贫就有返贫现象，现在返贫可以说不是大病就是大灾，都必须要吸纳进来。现在没有返贫处理的程序，这一户就不能按照返贫处理，一般地方政府都要求按照未脱贫处理。这样这户所有的资料都必须做假，现在一个村的贫困户进入和退出资料又必须放在一个页面，这样为了这一户进入，就要修改全村所有涉及到这一户资料。这不仅大大增加了基层扶贫干部工作负担，同时也增加了他们的政治风险。所以返贫困户怎么样重返国家扶贫系统？它的评定和退出国家层面要有程序和标准。

2.2政策制定更加科学合理

2.2.1政策标准适度

政策标准制订不能人为的拔高标准也不能随意降低标准，现在不少县级政府为了缓和贫困群体与非贫困群体矛盾，在健康脱贫方面在农村实施了小“351”和“180”政策，全面提升整县农村医疗保障水平。政策标准提高有可能导致这项政策难以长期实施，影响政府的公信力。另外也有可能导致地方政府债务急剧上升，引发地方政府债务危机。

2.2.2政策出台要尊重市场规律

金融扶贫的小额信贷实质是对偿还能力比较弱的群体授信，贷款规模应该适度控制，贷款用途要严格控制，宣传也要适度，现在不少县级政府希望所有的贫困户都能用足5万元额度，有的贫困县整体融资规模在30亿左右，这显然存在巨大金融风险。在户贷企用方面；贫困县的农业龙头企业数量不多，规模不大。有的县级农业生产龙头企业已经集中了二、三个乡镇贫困户的贷款额度，涉及上亿资金，一旦企业生产经营出问题，就会出现大面积偿还问题。户贷户用方面；不少贫困户漠视这笔资金属性，认为就像其它项目资金一样是国家支持的钱，贷了就没有打算还。他们的贷款不是去发展生产，而是用来看病、盖房子、上学。就是用来发展生产，养殖还好点，种植这一块三年根本不可能有收益还本付息。将来一旦出现偿还问题，农户信用受损进入黑名单，就会引发新的社会矛盾影响社会稳定。

2.2.3政策退出标准要明确

国家层面规定贫困县、贫困村、贫困户退出以后，相关政策稳定一段时期后要逐步退出。这样可以集中资源打赢打好脱贫攻坚战，也能有效保证农村社会公平。现在不少地方政府为了贫困户顺利脱贫，给出的承诺是脱贫不脱政策，更有少数地方为了“满意率”指标考核，将产业扶贫政策覆盖到2014年、2015年、2016年、2017年已经脱贫的贫困户。现在贫困山区最突出的矛盾是处于贫困边缘的普通人群与贫困人群之间的对立情绪，这种做法不仅逻辑上说不通，还引起边缘户的强烈不满。

2.3注重激发内生动力，着力打造脱贫攻坚长效机制

（1）加强基层党建，为脱贫攻坚提供坚强的组织保障。

党的十九大报告指出，党的基层组织是确保党的路线方针政策和决策部署贯彻落实的基础。今年是村两委换届选举年，驻村扶贫工作队尤其是第一书记要配合乡镇党委和政府，切实做好今年换届选举工作，为贫困村选好班子配好人。同时第一书记要有意识、有目的地培养锻炼村支书，通过传帮带提高村支书政治思想素质和独立处置复杂问题的工作能力，为乡村振兴打下坚实的基础。

（2）大力发展村级集体经济经济组织，把农民有效

组织起来。

贫困山区发展最大的问题是村级集体经济薄弱，农村“空心化”现象严重。只有大力发展村级集体经济组织、合作组织，才能把农民有效组织起来，逐步提高农民生产经营规模化和农村经济发展组织化程度，形成农民收入增长的长效机制，巩固脱贫成果。

（3）着力打造自治、法治、德治相结合的现代农村治理体系。

现在农村传统的道德观念渐渐被侵蚀淡化，家庭成员分多聚少导致亲情淡薄，有悖于家庭伦理和社会公德的现象逐渐增多。相对物质贫困而言，解决“精神贫困”问题更是当前脱贫攻坚战中重中之重。驻村扶贫工作队和村“两委”一道在构建农村治理体系方面要有所突破，着力打造自治、法治、德治相结合的现代农村治理体系。

2.4进一步完善脱贫攻坚考核监督评估机制

2.4.1指标体系设置更加科学合理

考核指标体系实质上就是基层工作的指挥棒，科学合理的指标体系是脱贫攻坚工作成效的有力保障。脱贫攻坚主要的任务就是村出列、户脱贫，结合当前正在实施的乡村振兴战略，第一书记、驻村扶贫工作队和帮扶干部首要的任务就是帮助贫困村建立农村经济社会发展的长效机制。考核评价指标体系中应该增加村集体经济发展的规模和速度指标；基层党组织凝聚力、战斗力提升指标；贫困户经济发展水平指标和收入增长的预期指标等等。问卷设计要更多地考虑到工作实效，增加辅助指标和反向指标设计，确保考核结果准确公正。现在不少地方害怕入户率出问题要求帮扶人每一次入户必须拍照、打印、存档，为迎接检查各种资料的准备耗费了扶贫一线的干部大量精力。让基层干部从繁琐的迎检资料准备中抽身出来，积极投身到扶贫举措创新上来，必须从国家层面完善和统一标准，同时要求各地方政府严格执行国家标准。

2.4.2优化目标、科学考核

脱贫攻坚是一个复杂的系统工程，随着层层压实责任，各类考核主要集中在村级层面，现在扶贫各项工程都有特定的牵头单位，这些单位的信息平台建设水平非常高又有专业人才，完全可以充分利用大数据平台直接在牵头单位实施政策落地，考核也可以直接在平台上进行，根本没有必要再把数据传回到村。优化目标，科学考核，切实减轻村级层面考核压力，让驻村干部和村两委成员把更多的扶贫精力投入到实际工作中来，确保脱贫攻坚目标顺利实现。

到二0二0年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，是我们党对世界的庄严承诺。在习近平同志为核心的党中央的坚强领导下我们一定能够打赢脱贫攻坚战，谱写世界反贫困史上华丽的中国篇章。