西藏自治区社会救助现状及对策研究

沈丹

摘要：当前，西藏自治区已经初步建立起来的以低保制度为核心的新型社会救助制度，基本解决了贫困家庭的温饱问题和子女基本的教育问题，一定程度上缓解了贫困现象，但是在救助水平、救助方式等方面仍有较大空间亟需完善。西藏社会转型期各类层出不穷的社会问题也在紧紧倒逼着新型社会救助制度从单一的现金救助向现金与服务并重的救助方式转型，从“粗放”管理向“精细”化管理转型，最终实现社会救助理念从生存型转向发展型救助转变。

关键词：社会救助制度；救助内容；覆盖范围

中图分类号：D9文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.1672]3198.2018.27.052

1实施现状

西藏自治区于1997年建立了城镇居民最低生活保障制度，2007年农村居民最低生活保障制度开始实施。2018年1月1日起《西藏自治区城乡最低生活保障实施办法（试行）》实施，城镇居民最低生活保障标准由700元/人/月（2017年）提高到750元/人/月；农村最低生活保障标准由3311元/人/年（2017年）提高到3840元/人/年。《西藏自治区特困人员救助供养办法（试行）》同期开始实施，对认定条件、供养内容、供养形式和标准特其中对于部分丧失、完全丧失生活自理能力的两类照料护理费标准分别作了详细规定（分别为当年基本生活供养标准的10%和15%）。

为减轻农牧民负担，自2003年实行农村税费改革试点后，自治区将农村五保供养经费纳入了农村税费改革专项转移支付资金保障范围，明确规定以2003年的农村五保户人数作为财政转移支付基数，以后年度减人不减指标，新增五保户所需资金由各地市财政负担。2007年自治区颁布了农村新型五保供养对象经费落实机制，要求地市承担30%，县财政承担70%，做到应保尽保、按标施保。2009年实施的农村五保供养工作条例中进一步扩大了农村五保供养的范围。2014年7月起农村五保供养标准由2900元/人/年调整到3650元/人/年，增加部分自治区财政全额承担，确保农村五保供养对象基本生活不低于当地群众平均生活水平。

教育救助方面，2013年西藏在全国率先实现了15年免费教育，并且按照教育阶段对学生的资助政策分门别类做出规定。2017年起，西藏自治区颁布了《西藏自治区建档立卡贫困家庭子女接受高等教育实施免费教育补助政策管理办法》，当中详细规定对于建档立卡贫困家庭子女上大学期间实施免费教育政策。同年，自治区特殊教育补助资金管理办法实行，用于支持特殊教育（残疾人教育等）的发展。

医疗救助方面，西藏自治区按照“城镇基本医疗保险、农牧区医疗救助+大项医疗补充保险+城乡医疗救助+重特大疾病医疗救助”方式进行，确保救助对象不愁医且获得有效救助。2004年、2005年分别颁布了农村、城市医疗救助基金管理办法。2016年西藏全面实施大病医疗救助制度。自治区于2017年颁布的《医疗救助与城乡居民大病保险有效衔接工作方案》强调两项制度在对象范围、支付政策等方面要妥善衔接。2017年自治区实现了医疗救助全覆盖，基本医疗保障补助水平高于全国平均水平。

为缓解低保制度压力，为遇到临时性、突发性困难的低保边缘和低收入群体提供救助服务，防止“悬崖效应”的发生，2017年3月发布的《西藏自治区人民政府关于全面建立临时救助制度的意见》扩大了救助对象范围，进一步细化了救助对象分类，提高了救助标准（困难个人救助标准不超过5000元/年，困难家庭救助标准不超过10000元/年），旨在发挥兜底保障和救急难作用。

为保障城镇低收入家庭基本住房需求，2009年1月1日起自治区开始实施《西藏自治区城镇低收入家庭租赁住房补贴管理办法》，对城镇低收入住房困难家庭租赁住房实施补贴，进行社会化运作完善廉租房保障。《西藏危房改造政策2016-2017》規定，按照东（6500元/户）、中（7500元/户）、西（9000元/户）的标准对分散供养的五保户、低保户、贫困残疾人家庭和其他贫困户进行危房改造、农垦危房改造。此外，给予补助支持供热等配套住房基础设施改造。

其他专项救助方面，自治区于2008年出台了各项措施完善社会救助工作，包括城市流浪乞讨人员救助管理办法。2009年自治区初步建立起来了自然灾害救助体系。2017年自治区健全法律援助机制，出台了《关于完善法律援助制度的实施意见》。同年，自治区政府颁布了一系列法规政策，对区内高校毕业生就业、创业等给予补贴做了详细规定。

2018年自治区政府工作报告中进一步提出支持社会保障制度发展，完善社会救助政策。至此，自治区已建立起以城乡居民最低生活保障制度、农村五保供养制度、灾害救助制度为基础，以医疗、住房、教育、司法等专项救助制度为辅，以临时救助制度和社会互助互济等其他救助体系为补充的新型城乡社会救助体系。自治区民政厅社会救助处负责组织城乡居民最低生活保障、医疗救助、临时救助、五保供养等工作。

2存在的问题

2.1社会救助制度设计有待进一步完善

随着西藏自治区经济社会不断发展，在救助制度设计上也有诸多问题凸显。一是在实际操作过程中，低保资格核查非常困难，虽然不同部门之间交叉核验信息已经大大提高了资格核查工作，但是灵活就业仍然存在问题，在实际操作过程中难以准确核定。二是现行社会救助制度在政策实施中更多考虑的是家庭收入，虽然自治区于2018年起实施的《西藏自治区城乡最低生活保障实施办法（试行）》中提出了支出型贫困家庭（在家庭经济状况调查时，将支出型贫困家庭的刚性支出作为评估家庭贫困程度的因素），这在很大程度上缓解了贫困家庭生活困难，但从总体上讲，刚性支出仅包括个人承担的合规医疗费用总和以及实际缴纳学费，在实际操作过程当中，社会救助供给严重不足，还需探索综合救助制度。

2.2基层社会救助工作力量薄弱

首先，社会救助工作从低保发展到医疗、教育、住房、临时救助等专项救助，对救助申请者来说要经过收入和资产核查、民主评议等程序来确定资格，民政部门工作人员的工作量也在增加，自治区从2018年开始实施《西藏自治区城乡最低生活保障实施办法（试行）》中，在家庭经济状况调查中明确规定“入户调查率要达到100%”。对所有申请者100%入户调查，也导致了基层工作人员工作量大幅度增加。其次，农牧民彼此居住的很远，距离镇政府也远，入户调查成本很高，往往开车到申请者家中就需要好几小时，仅汽油费这一项行政成本就非常高。再次，基层民政部门编制少，专职工作人员不足，尽管如此，低保也仅是他们工作的一部分。救助工作规范化、精细化管理的标准越来越高，对工作人员的专业水准提出了更高要求。对他们来说，即“缺钱”也“缺人”。最后，牧民分布广，集中起来进行民主评议工作也是一个问题。为了民主评议会，通常要走很远的路提前一天到达会议地，在这儿待两个晚上。更重要的是如有申请者没有获得低保救助资格，他们会对民主评议人员有强烈反对意见，造成居民之间的个人冲突。

2.3各项保障制度有待进一步整合

一是已有保障制度的整合，我国的社会保障制度包括社会保险、社会救助（低保、教育、医疗、住房、司法等）、社会福利等多个领域，涉及很多职能部门，这些保障制度缺乏系统性，需通过立法进行整合。二是已有救助政策的整合完善。二十余年来自治区在城乡最低生活保障制度、农村五保制度、医疗救助、教育救助以及临时救助等专项救助领域出台了大量政策文件，这些政策时间跨度大，一些条款存在着内容交叉、与国家政策不一致等问题。三是社会力量参与政府救助。《社会救助暂行办法》已明确将社会力量参与作为社会救助的一项基本内容，两种制度的衔接有利于实现对困难群体的全方位保障，社会力量在社会救助领域大有可为。

3完善措施

3.1转变观念，由生存型救助走向发展型救助

从国际经验来看，发展型救助是必然要求也是目标选择。注入了发展理念的社会救助，指的是重心要从生活救助转向能力救助，走向积极救助、发展多元化救助。从目前各项工作都强调补救性救助转向注重预防性救助，并且从救助管理转向救助服务，“授人以渔”，使救助对象脱离生存困境，实现自立自助。

3.2在核定救助标准、选择救助方式时考虑到个体发展的特殊需求

改变以现金救助为主的单一型救助，增加服务救助。可以通过加强就业服务、提供就业技能培训等方式积极鼓励有劳动能力的救助对象申請者和接受者参加工作，并且规定在参与就业后的一段时间内不减少他们的救助“福利”，给予此类救助对象一定的缓冲期。其实，参加工作以后他们通过自己的劳动能力获得收入达到的生活水平会比领取救助的时候好很多。其次，需要将以家庭为基础提供附加福利转变为以个人为基础。即对于有就业能力的救助对象提供就业服务、对于学生、老人或者残疾人提供定期救助和福利等。

3.3加强基层工作队伍和专业化建设，统筹社会救助资源

首先，针对基层工作量薄弱、专业能力不足的问题，通过培训、规定招录条件等措施不断完善。其次，在完善社会救助各专项救助制度的基础上，必须要科学制定各项救助标准、明确救助对象范围。政府通过财政投入保障绝大多数困难群体，确保困难群体的最低生活水平，慈善救助是慈善组织通过社会捐赠为政府救助进行补充，尽可能扩大保障面。两种制度需紧密结合，可通过政府购买、慈善捐助、志愿服务等方式，畅通社会组织、企业、个人参与渠道和途径，给予相应的激励机制。

4结论

社会救助是“托底线、救急难、保民生”的基础性制度安排，关系到困难群众基本生活和社会公平正义，在调节收入分配、维护社会和谐稳定等方面发挥着重大作用。西藏自治区地处高寒地带，环境特点突出，虽然目前的社会救助体系已实现综合救助与专项救助相结合，长期救助与短期临时救助相结合的模式，但是社会救助总体水平偏低等问题仍然存在，更要结合自治区区情，着力完善救助政策。

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