“全面两孩”政策下女性平等就业问题审视

李 志 陈 旎 兰庆庆

（重庆大学公共管理学院，重庆 400044）

为了有解决放我国人口老龄化、劳动力短缺以及“人口红利”减弱等问题，我国于2016年1月1日正式实施“全面两孩”政策［1］。而这一政策实施后，职场女性存在的二次生育可能，无疑造成用人单位对女性劳动力成本的担忧，因而女性就业门槛被提高，职业发展被限制的可能性进一步增大。对此，在这一政策背景下，调查分析女性就业存在的问题以及原因，探讨如何破除弊端，促进女性平等就业，不但对实现党的十九大报告中的“高质量和更充分就业”尤为重要，且对于实现两性平等及达成“全面两孩”的政策目标都具有积极效应。

一、文献回顾与主要研究方法

以“全面两孩”政策下女性就业问题和如何有效缓解女性就业不平等为研究主线，分析女性就业存在的不平等问题及“全面两孩”政策下女性平等就业的现状，探索影响女性平等就业的原因，在对相关文献进行大致梳理的基础上确定研究的理论基础，并以问卷调查及访谈法作为重点研究方法。

（一）文献回顾

目前国内外关于女性就业现状的研究较为丰富。女性在就业中处于弱势地位成为世界性共识和事实。这种弱势地位集中体现在劳动参与率、工资率、就业机会的获得以及职业发展方面。2017年全球妇女就业状况调查结果显示，全球女性劳动参与率为49.4%，比男性低26.7%，女性小时工资只有男性小时工资的60%，且女性失业率持续高于男性①带你了解 2017 年全球妇女就业状况！ ［EB/OL］.［2018-01-18］.http：//www.lm.gov.cn/PublicSentimentServices/content/2018-01/18/content_1380244.htm。且有研究表明出于对工资的追求，男性会更多的选择“男性职业”，从而加深了性别隔离程度［2］。这种性别差异还表现在女性职业天花板的存在，钟瑶奇依据2001—2010年两次妇女社会地位调查，分析重庆妇女社会地位状况得出“妇女参与决策和管理仍面临障碍”［3］；国外学者埃夫斯特松（Evertsson M）研究发现：有16个月或更长时间育儿假会导致女性一旦回到工作岗位上不大可能有向上的职业移动［4］；Kmec JA的研究也指出，管理层性别多样性存在缺失，女性管理者代表性不足是一个持续的社会问题［5］。

“全面两孩”政策是否会对女性就业的平等性造成冲击也引起国内众多专家学者的讨论。有学者提出“全面两孩”政策效果短时间内并不能显现，应该辩证地看待两孩政策与女性就业，缺乏足够证据表明两孩政策加剧女性就业不平等，有待进一步研究证实［6］。有学者则明确提出两孩政策出台加剧女性就业不平等，研究发现18—25岁和高中及以下学历的女性求职更艰难，36～45岁和高中以上学历女性薪酬福利减少［7］；女性每生育一个子女会使工资率下降9%～10%，“生育代价”普遍存在［8］；同时极大可能造成孕期或者产假期间被变相降薪调职，甚至被迫离职［9］。

关于影响女性平等就业的原因，国内外研究者主要从三个方面给予讨论。一是在宏观层面上，缺乏相应的社会保障体系、服务和机构，不完善的法律保障体系以及传统的社会文化观念等是影响女性平等就业的主要因素［10-11］；二是在中观层面上，用人单位认为招用女性需要承担成本增加和人员短缺的压力，导致女性遭遇来自用人单位的不平等对待［12］，同时虽然女性越来越多地进入劳动力市场，但家务劳动仍被贴上“女性标签”，造成女性承担更多家务分工，限制职业发展，从而女性在家庭内部谈判力降低，又不得不承担更多家务劳动的循环［13］。三是在微观层面上，在女性生育阶段，工作中断会削弱其自身就业竞争力，且社会长期对女性传统家庭角色的定位，使其内化于心，抑制了女性对自身职业素养的重视［14-15］。

纵观现有研究，尽管关于“全面两孩”政策下女性就业相关研究取得了一定成果，但是还存在一系列问题，如在这一新政实施下女性的就业平等性问题是否更加突出，缺乏有力的学术支撑，难以形成一致性结论；对引发女性就业不平等问题因素的认识主观经验多，实证研究明显不足；对研究对象的选取存在样本量少且对职场女性调研不足等。为此，本研究基于对重庆市3 077名在职人员的问卷调查，通过大数据以及访谈等一手资料，以“全面两孩”政策下女性就业状况和如何有效缓解女性就业不平等现象为调查主线，着重分析“全面两孩”政策下女性就业平等问题，揭示女性就业不平等问题背后的关键影响原因，从而为提出女性平等就业的有效策略奠定基础。

（二）研究方法

在对文献分析的基础上，根据研究目的的需要，结合女性平等就业发展现状，科学设计研究工具，以便为客观、准确分析女性就业平等性打好基础。

1.问卷调查法

在文献梳理的基础上，从女性平等就业问题和影响因素两个方面入手编制开放式问卷，通过对主要研究内容维度及关键词定位，围绕“‘全面两孩’政策实施后女性面临哪些就业不平等现象、‘全面两孩’政策背景下，您认为什么是影响女性就业平等性的原因”等内容编制正式问卷。问卷调查主要针对重庆市各区县有用人需求和正常运营的各类企事业单位展开，共计发放问卷共计3 667份，回收有效问卷3 077份，有效回收率为83.9%，具体样本结构见表1。

表1 调查对象的样本结构

2.访谈法

研究通过深入访谈以补充深层次信息，探析两孩政策背景下的女性就业问题。主要内容涉及：“全面两孩”政策背景下，“女性就业不平等问题是否更突出”“女性就业平等性面临的问题有哪些”“影响女性就业平等性的原因有哪些”等。选取不同特征（未婚、未育、已育一孩和生育二孩）的20名在职女性、20名用人单位管理人员以及人力资源管理、社会保障、公共政策等专业领域内15名专家进行深度访谈。

二、“全面两孩”政策下女性平等就业问题调查及原因分析

结合调查数据结果与深入访谈分析，呈现出“全面两孩”政策背景下，女性就业不平等问题更加凸显，其中政策法律法规保障力度不够成为主要影响原因，用人单位对此应引起高度关注。另外，入职成为女性平等就业亟待解决的难点，私营部门①本文私营部门主要指：民营企业、外资企业、合资企业。与公共部门②本文公共部门主要是广义上的公共部门：政府机关、事业单位及国有企业。之间由于单位性质不同，私营部门的女性就业不平等相对更突出，而公共部门存在隐性歧视则亟待加以规范和扼制。

（一）“全面两孩”政策下女性就业不平等问题更加突出

劳动力市场中长期存在男性优先、同工不同酬、性别隔离等不平等问题。那么，在“全面两孩”政策下，女性就业不平等问题是否更突出？调查发现，在“全面两孩”政策下，女性就业不平等现象相较“全面两孩”政策出台前更加突出。调查数据显示：45.1%的调查对象对“‘全面两孩’政策实施后，女性就业不平等问题更加突出”这一说法持“非常同意、比较同意”态度，明确表示“非常不同意”仅9.7%。调查对象表示在“全面两孩”政策背景下，所在单位在“面试过程中更加关注女性的生育情况”和“招聘中更希望招男性”的比例分别为40.5%和38.6%，认为所在单位在“全面两孩”政策后提高了对女性的录用和晋升标准者达26.5%（见图1）。

图1 “全面两孩”政策实施后，您所在的单位出现过以下哪些情况？

为了更好地把握“全面两孩”政策背景下女性的就业不平等问题，特对重庆市2018年毕业的1 021名女大学生进行调查发现，有49.7%的女大学生在找工作的过程中遇到过“男女均可胜任岗位却注明只招男生或男生优先”的情况，30.4%的被问及“有无伴侣”和“结婚打算”，10.8%的被问及生育意愿，甚至有8.6%的被用单位提出了限制生育时间才录用的要求。仅34.1%的应届毕业女大学生表示没有遭遇过明显的歧视行为。

访谈中从事高校就业工作的专家指出，“全面两孩”政策实施后女生就业歧视问题明显更严重，甚至“使女性就业雪上加霜”；部分应届毕业女大学生也表示“两孩政策诱发的女性就业问题让自己就业十分焦虑”。综上认为：“全面两孩”政策背景下女性的就业不平等问题较之以前明显更加突出。是什么原因导致女性就业不平等更加突出？调查结果显示，46.3%的调查对象认为女性就业不平等更加突出的首要原因是“政策法律法规保障力度不够”，其比例明显高于企业对待男性和女性职工的平等性存在问题（21.7%）、社会缺乏对女性足够的尊重与重视（17.8%）、女性自身的就业能力、就业意愿和事业心不足（14.2%）的比例。

政策法规为什么被认为会导致女性就业不平等问题？这主要是由政策法规所具有的保障女性平等就业的特殊功能所决定的。法律是维护和促进就业公平的根本保障，维护和促进弱势劳动者就业公平的根本保证［16］，也是女性平等就业的立足之本。但我国法律法规体系并没有对性别歧视的具体定义，且存在制度性性别歧视、法律责任形式不明确、用人单位的违法成本能够操作为零等问题［17］。法律法规保障不足同时还表现在对女性就业的特殊保护与现实之间存在差距，对女性过多的保护与对用人单位的利益维护缺乏一致性，“全面两孩”政策背景下，重新调整的产假规定、福利待遇会使用人单位产生“育龄期女性生二孩影响工作，增加成本”等不利信息，导致用人单位不招录女性的局面，进而加深女性就业的不平等。

此外，值得高度注意的是用人单位在女性就业不平等中所起的作用。用人单位的实用主义倾向压缩了女性就业空间。市场经济背景下，用人单位的“理性经济人”特征决定了其在做出雇佣决策时，会以经济效益优先。一方面，“全面两孩”政策增加了用人单位需要承担的女员工在孕期、产假期、哺乳期期间的经济支出和工作断裂的成本，进而产生招用女性成本增加的担忧。访谈中，多位企业管理人员明确表达了这方面的顾虑，“企业在女职工生育上的痛点是直接和间接用人成本的增加”。另一方面，用人单位担心女性投入工作的时间精力有限。调查显示，71.2%的管理人员担心“女性职工生育后可能会把大部分精力投入到家庭而不是工作，工作效果不佳”，66.7%的管理人员担心“女性职工会请产假，生育后也会经常请假，增加工作安排难度”（见表2）。访谈中管理人员纷纷表示“女性存在投入更多时间到非工作实务中的隐患”。综上，用人单位可能出于成本和效益考虑而不招用女性，造成女性就业空间压缩。

表2 管理人员对“全面两孩”政策实施后招聘女性员工进单位工作最大的担心

（二）女性就业不平等存在于就业的各个环节，尤以入职阶段最突出

就业是一个涉及求职、在职、离职的完整链条，为揭示女性就业不平等具体体现在哪些环节，从入职、晋升和留任这三个就业环节着手，调研结果显示（见表3），调查对象认为“全面两孩”政策实施之后，就业不平等贯穿女性就业的各环节，其中入职环节最为突出（p＜0.001）。目前的就业政策下，显然存在员工能进难出问题，一旦招录一名新职工就很难将其辞退，由此导致用人单位首先采取把女性“堵在门外”的就业不平等做法。

表3 不同就业环节不平等程度感知

女性在就业不同环节究竟会遇到什么样的不平等？调查对象认为，女性在入职环节遭遇的不平等主要表现在“用人单位在招聘新员工的时候，更加倾向男性求职者（48.3%）”，“单位和女性求职者签订合同更加谨慎（45.9%）”，“用人单位在招录新员工的时候，女性面临更加苛刻的条件（43.2%）”等方面。以及“女性能不招就不招”基本成为部分HR的一致意见。不难发现女性在入职环节遭遇严重的性别歧视。

女性在晋升与留任环节面临的最突出不平等主要表现在 “女性员工在单位的职位晋升更加困难（49.5%）”，“单位更倾向于留任不再生育、工作稳定性更强的女性员工（49.5%）”，并且女性（3.25）对入职、晋升、留任三个环节不平等现象感知要显著高于男性（3.01）（p＜0.05）（见表4）。

表4 不同就业环节不平等程度感知的性别差异

（三）私营部门的女性就业不平等较公共部门更为突出

私营部门相较公共部门在价值取向、追求目标方面而言具有一定差异，这种差异是否会导致女性在不同性质单位中的就业不平等问题呈现出差异？调查发现，调查对象认为不同性质的用人单位均存在女性就业不平等问题，但民营企业（78.7%）、外资企业（52.3%）、合资企业（47.7%）中女性就业不平等问题明显更加突出。对调查数据的进一步分析发现（见表5），私营部门在面试过程中对女性的不平等主要表现为：“在面试中更加关注女性的生育情况”（60.8%）、“招聘中更希望招男性”（41.6%）、“对女性录用标准更加严格”（33.1%）等方面。有关专家在访谈中指出，女性就业不平等本就存在，“全面两孩”政策的实施加剧女性就业不平等，同时在自负盈亏、以营利为目的的企业中女性就业不平等会更为严重。“全面两孩”政策下，女性育儿时间增加，可能工作投入率降低，而对于私营部门而言职场并没有性别之分，自负盈亏的特征使得其女性就业不平等问题会比公共部门突出，解决的难度更高。

表5“全面两孩”政策实施后，所在的单位出现过的以下情况

（四）公共部门的女性就业不平等具有明显的隐蔽性特征

“对女性生育情况的关注”和“期望招录男性”是用人单位歧视女性的普遍特征。作为公共部门的政府机关、事业单位、国有企业更多的是追求社会效益、公平公正，因而较民营企业、外资企业等追求自身经济效益的单位而言应该更加注意为女性提供平等的就业机会。调查发现，尽管从比例上看，调查对象认为公共部门的女性就业不平等问题明显要低于私营部门，但是公共部门在“全面两孩”政策出台后的人员招录中，表现出了明显的隐蔽性女性就业歧视特点，即这些部门在招聘过程中不明确表示对性别有要求，但在录用过程中实际上只录用或大比例录用符合一定性别（往往是男性）的职员［18］。“全面两孩”政策下，对处于公共部门的调查对象所在单位出现的不平等现象调查发现，主要表现为在招聘中希望招男性（38.1%）、面试中更关注女性生育情况（33.9%）、录用女性更加严格（24.0%）、女性晋升更困难（25.3%）等现象。访谈中，接近40%的公共部门相关管理人员也表示在不触犯法律规定情况下，通过多种手段不录用女性，例如筛选简历刷掉女性、笔试面试加大难度等。

须知公共部门由于其单位性质的特殊性，对女性平等就业应抱有更大的责任，但作为用人主体，仍旧存在为达到招用男性的目的，不断寻求规避法律风险和劳动纠纷的一些隐性歧视手段，采取社会公众不易察觉的手段来屏蔽女性求职者，造成女性就业的隐性不平等，对此应给予重点关注和规范。

三、“全面两孩”政策下促进女性平等就业的对策建议

我国政府倡导市场与社会组织等不同主体参与公共事务中，对政府以外的行动承担主导或支配作用，政府和利益相关者之间的共同协作可避免制定对抗政策的高成本，从而扩大民主参与［19］。因而解决女性就业不平等问题，也需要充分发挥政府的统筹作用及多方主体合力配合。以下将具体给予展开。

（一）完善相关配套制度，加强女性平等就业的法律保障

建立并完善反歧视法律法规体系让各方责任在法律框架下得到落实，是破解女性就业歧视的基础。对此，第一，通过出台专门的《反就业歧视法》对就业歧视的定义、标准、各方责任、惩处等做出规定，做到有法可依；第二，法律术语和条款要紧跟时代变化不断做出调整和补充，反就业歧视法规中，不仅要更新禁止直接性别歧视的内容，更要结合当前的现状，将反对隐性性别歧视的条款进行补充；第三，在特殊保护与性别平等并重的基础上，把握好“特殊保护”和“公平”“平等”的界限，注重特殊保护与性别平等并重，避免因反女性就业歧视而产生新的不平等；第四，加强对女性就业不平等的监察力度，相关部门或组织加强对用人单位的招聘流程、用工行为的监管，健全并落实对用人单位的约谈机制，并将歧视女性就业的违法行为、约谈过程、整改评估结果录入诚信档案，对整改后依旧存在就业歧视的用人单位依法提起劳动仲裁或民事诉讼，形成常态化的监察流程。

（二）打造便捷维权渠道，完善女性平等就业的维权体系

需进一步深入考虑到女性面对就业不平等时，如何及时有效进行维权？因此，进一步畅通就业女性维权渠道，并提供专业化法律援助至关重要。第一，打造女性维权的便利化渠道。可开辟专门的窗口接待关于女性平等就业事项的来访，落实妇女信访代理管理、12333举报投诉和网上投诉管理，及时有效接待和受理就业女性群体的来信、来访、来电案件。各级人民法院应积极行动，在分类的基础上，规范和改进庭审程序，对简单的妇女劳动维权案件切实做到“快立、快调、快审、快裁”；存在特殊情形要及时启动绿色通道、缩短办案周期，快速维护就业女性合法权益。第二，加强就业女性法律援助工作站建设，完善法律援助联络员制度。妇联应主动协助劳动权益受侵害的女性向人力社保局举报投诉或申请仲裁，为就业受到严重歧视的女性向人民法院提起诉讼提供必要专业的法律政策援助和心理疏导干预等支持。

（三）进一步强化性别平等意识，切实营造女性平等就业社会氛围

在新常态下，女性平等就业是社会进步的重要标志之一，应进一步肯定女性人力资源价值，通过进一步加强相关宣传教育，促使性别平等能够常态化，特别是对参与政策制定人员的教育，在一定程度上可避免导致性别歧视政策产生以及对女性就业不公平的负面效果。

第一，拓展女性平等就业宣传渠道和方式，开展保障女性平等权益的法规条例宣传，以及尊重女性、倡导女性平等就业理念的宣传。充分利用“七五”普法、“三八”维权周等时机，通过专场宣讲、树立榜样等线下活动，利用新媒体和传统媒体，加强男女平等基本国策和平等就业相关法律法规的宣传力度，使女性了解就业不平等投诉渠道和救济途径等内容，推动社会形成肯定女性社会价值和形成良好的女性平等就业社会风气。

第二，深化社会性别平等教育。十九大报告中提出要“培育和践行社会主义核心价值观。坚持全民行动、干部带头，从家庭做起，从娃娃抓起”，其中实现性别平等同样是践行社会主义核心价值观。一方面建议教育主管部门负责组织开展正规的性别平等教育，潜移默化地加深对性别平等的认知，杜绝传统性别刻板模式的复制；另一方面加强对用人单位管理人员的就业性别平等教育，提升管理人员的性别平等意识。组织各级管理干部（特别是对参与政策制定人员的教育）认真领会习近平总书记在十九大报告中提出的“坚持男女平等基本国策，保障妇女儿童合法权益”的精神，消除就业的实用主义、功利主义、封建思想，从创建和谐社会、给所有人美好生活的角度来认知男女平等就业的意义。

（四）降低用人单位成本，鼓励用人单位雇佣女性员工

用人单位是影响女性平等就业的重要因素。客观上，在“全面两孩”政策下，用人单位招录女性员工需要承担更多用工成本，这成为加剧女性就业不平等的直接因素，因而通过研究设计女性员工生育成本的多方分摊策略，充分发挥相关政府部门经济职能和社会职能作用，进而鼓励用人单位招用女性，降低其后顾之忧，从源头上减少女性就业不平等的产生。第一，女性由于生育及育儿产生的假期及误工成本，若经营性企业保持原有福利待遇不变，通过“申请-考核”，给予适当的税收减免优惠，也可结合我国国情以及用人单位具体情况，对女性员工带薪休假期间的部分薪资，以及需要用人单位缴纳的社会保险费用给予适当的补贴。第二，借鉴全国妇联在关于“全面两孩”政策下促进妇女平等就业的提案［23］，建议在一定行业范围内实施企业自愿申报性别配比，对性别配比高于同行业平均水平的企业，享受适当的税收减免或优惠政策。第三，由政府出资或通过PPP方式，在女职工集中的工作地点设置孕妇休息室、母婴室、托管中心等公共服务设施。对用人单位已建成且达到一定标准的女职工休息室、哺乳室等专用设施，给予定额补贴，一定程度上优化女性工作精力分配，也降低用人单位支出成本和促使主动承担社会责任。

（五）提升女性能力素养，塑造女性就业核心竞争优势

女性员工作为“全面两孩”政策下关键主体，也是劳动力市场上就业不平等的主要受众，为从根源上让用人单位无从歧视，女性自身追求和能力素养是女性平等就业的一大关键。所以当部分女性存在事业心和工作能力不足降低了其市场竞争力，加剧了就业不平等时，需激发广大女性的自尊、自信、自立、自强意识，提升其事业心，提升就业资本积累。因此，第一，鼓励社会教育资源和用人单位等运用各类信息通讯技术手段，通过在岗培训、脱产培训、研修培训等多种形式，针对女性职业发展的阶段性特点，为更多的女性提供多样化的培训机会；同时高度重视女性高层次人才培训计划，重点培养一批具有示范作用的女性党政领导人才、经营管理人才、技能人才等，充分发挥示范作用［21］。第二，对于重新返岗女性而言，积极推动实施与女性创业就业相关的各类扶持计划。鼓励产后女性在教育、文化、家庭护理等第三产业自主创业，积极开拓适合女性的创业项目，并且为女性创业提供资金支持，帮助和带动女性创业就业，为产后返岗女性就业拓展空间，增加就业机会。