各地街道改革的经验及启示

文 齐 心

近年来，国内一些省市陆续推进街道改革。改革的基本思路，有提升、优化或者撤销街道三种。其中，提升街道为一级政府，基本只停留在理论研究层面，实践中没有成功先例。撤销街道，也仅有少数试点或在部分中小城市实现。多数地区选择的是优化。纵观各地的改革，内容主要包括职能优化、组织再造和保障机制等。

摄影 秦焕钧

职能优化。各地改革的核心内容是街道职能转变，普遍取消或者大大弱化了街道的经济功能，将街道主要工作任务定位在社会管理和公共服务上。

长期以来，在城市治理中，街道虽然是区委区政府派出机关，但实际沦为了职能部门的派出机构，处于“有限权力，无限责任”的尴尬境地。对此，各地纷纷出台政策、采取措施，理顺条块关系。主要包括：将一些不宜由街道承担的工作上收至职能部门；实行街道权力清单和职责调整把关制度；完善考核评价，部门不再直接考核街道；对确定下来的街道职责，要求做到权随事转、人随事转、费随事转；对职能部门下沉到街道的人员、资源、经费等，赋予街道统一调配权等等。

在剥离不应由街道承担的职责的同时，各地普遍强化了街道在城市基层治理中的统筹协调、组织执法、开展监督的功能。上海市静安区在街道新增了一个部门——社区发展办公室，被称作“小发改委”，可统筹有关区域发展。杭州市通过打造综合治理、综合执法、市场监管和便民服务四个平台，提高街道统筹协调辖区治理工作的能力。南京市增加了街道“参与辖区建设规划、公共服务设施布局”、“对区域内各类专业执法工作组织开展群众监督和社会监督”两项职责。武汉市赋予街道对职能部门基层派驻机构的人事任免和考核建议权，以及涉及辖区重大决策、重大项目的建议权，辖区规划参与权和综合管理权。

各地纷纷加大了政府购买服务力度，积极引导社会力量参与基层公共服务供给。各地还普遍加强改进社区建设工作。例如，南京市将原来由社区承担的各类行政事务剥离上收至街道，把街道的服务资源与力量下沉至社区。

组织再造。对街道内设机构，各地普遍按 “N+X”模式进行压缩整合。N为各街道统一设置的内设机构，数量通常是4至6个。X指根据街道工作的需要和地方特色，因地制宜设置的机构，数量通常在1至3个。街道“大部制”改革有效提升了街道的决策和执行效率。

围绕强化街道的公共服务职能，很多地方将街道所属事业单位整合为若干服务中心、平台。具体设置哪些中心、平台，各地差异较大。比较常见的是方便居民办理各类事务的政务服务中心、便民服务中心，名称各异。

在各地的改革中，街道的人员规模大体保持稳定。具体做法上，总体倾向于加强基层治理的力量。上海静安区区级机关“瘦身”5%。也有的地区向社区分流部分街道工作人员，担任社区党委书记、社区工作站站长等职务。一些地区建立了街道编制动态调整机制。深圳罗湖区赋予街道编制使用自主权，使街道能够根据工作重心的不同，将人力资源差异化配置到不同机构。

保障机制。各地的改革普遍重视发挥党建引领作用。上海市各区积极探索通过党建引领推进基层自治共治，形成了街镇、街区、居民区3个层次的区域化党建工作网络。深圳市福田区在各街道单独设立基层党建办公室，增强党建工作合力。

城市治理改革牵一发而动全身

各地均加大了对街道的财政保障。武汉青山区对街道的经费遵循“只增不减”的原则，用增量推动改革的进行。南京市鼓楼区实行对街道新增财力全部实行以奖代补的政策；玄武区将原来拨付职能部门的专项经费逐步过渡为由财政直接拨付街道，增强街道统筹管理使用能力。

参考各地做法和经验，结合参加市政协调研中的思考，提出三点建议。

城市基层治理改革需要遵循三个原则。一是把党建摆在最突出的位置。以巩固和增强党在基层的领导力，全面提升城市基层治理各项工作水平，大力推进精治、共治、法治；二是重心下沉。深入贯彻中共十九大关于治理重心下移的决策部署，优化街道职能，强化社区自治；三是以服务群众为导向。切实把基层工作重心转移到增强群众获得感、幸福感、安全感上，以服务第一为理念，聚焦办好百姓家门口的事、辖区单位身边的事，加强和改进社会管理和公共服务，提高治理能力和水平。

准确把握街道在城市治理中的位置和作用。坚持街道作为区委区政府的派出机关不变。街道接受区委区政府领导，对区委区政府负责，统筹协调和组织辖区各方面力量实施社会治理，确保中央重大决策和市委市政府工作部署贯彻落实到城市最基层。职能部门与街道是协作关系，而非上下级关系。强化街道在城市治理中的基础地位，绝不意味着弱化部门的职责。在城市基层治理上，各部门依照法定职责履行责任，街道代表区委区政府组织协调推动各部门履行责任。街道还肩负推进辖区社区建设的责任，指导、支持和帮助社区居委会发动组织居民，实现自我教育、自我管理、自我服务，动员和组织辖区居民、单位，形成多元共治的治理格局。

增强城市治理改革的整体性协调性。城市治理是一项系统工程，城市治理改革牵一发而动全身。除街道自身的改革外，还应将社区治理体系的完善、网格化管理、社会力量参与、社区工作者等多个方面纳入改革内容。应根据街道的不同特性划分为若干类型，在改革中区别对待，不搞一刀切。