基层城管执法的指挥主体与责任主体

文 张琴琴

北京市将基层城管执法队伍的人、财、物统交街道管理，实现了街道的直接指挥、调度，增强了街道解决辖区社会治理问题的能力，对改变长期以来存在的“看得见管不了”现象起到了重要作用。这在“疏解整治促提升”等专项行动中，有着具体生动的体现。

当前，改革需要处理好的问题是：执法指挥主体与执法责任主体不一致。虽然基层城管执法队伍由街道办事处直接指挥、调度，但仍是区城管局的派出机构。按照法定职责，区城管局是执法主体，对街道城管队的执法结果负责。目前，各区的基本做法是：街道城管队作出处罚决定前，报区城管局进行审核和盖章。

街道办事处指挥城管队执法，法律责任由区城管局承担，容易在工作上引发矛盾。一旦执法结果引发投诉举报、复议应诉，特别是出现被追责的风险时，矛盾就会显得更加突出。目前，这一问题还没有得到有效解决，对一线执法总量和效能都带来一定影响。

解决这一问题，有两条路径可供选择：

摄影 秦焕钧

第一条路径是赋权。赋予街道办事处城管执法主体资格，使街道办事处既有指挥权，又有执法权；或者赋予街道城管队执法主体资格，由街道城管队对执法结果负责任。两种做法都可以解决“权责统一”的问题，但也都缺少重要的前提条件：一是街道办事处作为区政府派出机关，不是一级政府，不具备执法资格。二是给予街道城管队执法主体资格，不符合现有上位法规定。在依法行政前提下，法治要件缺失决定了赋权这条路难以走通。

第二条路径是理顺机制。理顺街道办事处与区城管局的工作衔接机制，使执法指挥主体与执法责任主体在工作上各司其职、协调运转。

推动街道和城管部门对执法重心下沉形成正确认识。作为区委区政府派出机关，街道在基层治理中的职责定位应是，受党委政府委派，组织、协调和推动辖区力量，统筹实施社会管理和公共服务。街道城管队归街道管理，强化的是街道在辖区范围内对城管执法的指挥，提高执法效率，不是赋予街道执法权，没有改变区城管局的法定职责。针对辖区有关的治理问题，街道的指挥权具体体现在组织调动所属城管队，及时发现和处置违法行为。市区城管局的责任在于支持帮助街道管好用好这只队伍，不能因直接领导权交给了街道，在基层执法工作上做旁观者。目前，这方面还存在一定的认识问题，应召开全市街道和城管部门参加的工作会议，及时统一思想。

推动街道和城管部门对执法重心下沉形成正确认识

理清街道和城管部门在执法中的具体职责。基层城管队伍的人、财、物归街道管理后，街道应建立健全相关制度和机制，确保队伍有效高效履行职责，充分发挥应有作用。区城管局应将工作重点转到对街道和城管队的业务指导、培训、考核等方面，使街道具备依法科学组织实施辖区城管执法的能力。同时，在街道城管队执法的合法性审查上，要切实担负起责任，依法快速准确做出审查决定。市城管局应加强全市城管执法的顶层设计，及时了解、汇总执法重心下移后遇到的问题，集中进行研究，有效加以解决，确保改革顺畅、执法顺畅、关系顺畅。从提高执法效率看，可以借鉴交通执法的做法，针对现场取证简明直接、处罚额度适宜、执行便捷快速的案件，授予街道城管队直接作出执法决定的权限。

建立街道与城管部门意见分歧解决机制。在基层重要治理问题上，街道更注重解决的有效性，城管部门相对更看重解决的合法性。有不一致的意见，属正常现象。对一般性的分歧，可通过制定议事规则和制度，共同商议解决。遇重大分歧，可由区政府法制部门组织会商，做出最终决定。涉及重大执法案件和跨区域执法案件的审理，可创新区城管审理委员会机制，吸纳街道参加其中，参与决策。通过完善工作链条和机制，为实现基层城管执法的“权责统一”提供保障。

积极推进城管执法领域立法。法的制定和完善是坚持依法行政的应有之义，也是践行依法行政的重要方式，更是实现依法行政的重要基础。上海市2015年制定出台了《上海市城市管理行政执法条例》，天津市2014年制定出台了《天津市街道综合执法暂行办法》。我市目前还没有专门针对城管执法的法规，应以新一轮机构改革为契机抓紧研究制定。立法过程中，应注意与上位法相统一，与推动城市治理重心下移相适应，充分听取部门和街道两方面意见，找准和抓住制约市委市政府决策部署落地的关键问题，以立法形式有针对性地加以解决，推动我市城管执法重心下沉街道的改革取得实效。