法西斯政权下的意大利公共住房政策和建设实践

周晓红 Zhou Xiaohong

一、前言

说到欧美国家住房保障政策，我们往往会想到多党制、议会制度、多方博弈、角力平衡。但是大家都忽略了在上述国家历史上曾有过的另一张面孔——高度集权、独裁政体。往往我们熟识在所谓“西方民主”政体下欧美国家住房保障制度的发展情况及一般轨迹。但是，很少有人清楚在其国家非常时期，例如集权、铁幕等情况下，该国住房政策、制度会发生怎样的“基因突变”。这其中，法西斯主义(Fascismo)创始人墨索里尼执掌意大利政坛20余年(1922—1945年)的暗黑历史就毫无悬念、同时又阴郁地呈现在我们的面前。

本文着眼于墨索里尼执政期间意大利住房政策的变化和建设实践，尝试探索在集权、独裁政治下，对该国社会底层人群居住问题解决方式的影响及其影响状况。

围绕中国的住房保障政策以及低收入阶层户内外居住活动特性，笔者等均多次专门撰文讨论[1]～[4]。

但是，国内有关意大利通史、建筑和城市发展史的介绍并不多，围绕意大利公共住房政策和建设实践的讨论则更为少见。

马欣等曾就意大利近现代公共住房政策与实践展开过讨论，但并未对墨索里尼时期进行深入分析[5]。罗益德等围绕1971年后意大利公共住房政策与米兰的若干建设实践项目进行过介绍[6]。

从上述情况看，国内对法西斯党执政时期意大利住房政策、建设实践及其影响少有涉及。

本文中的“公共住房”泛指所有由中央、地方政府提供资金、税收、融资、土地优惠、或政策扶持建设的住房。在意大利历史上不同阶段，此类住房多拥有各种特定称谓。本文为了尽量恢复历史事件原貌，以正视听，当有特定称谓时采用特定称谓；当泛指、统称时采用“公共住房”。

二、近代意大利公共住房发展概况

意大利民族独立与统一是在19世纪中叶，第一次工业革命始于19世纪末，源发于米兰、都灵等手工业基础较好的西北部大城市。随着城市经济发展，大量农村剩余劳动力大量涌入，这些城市的低收入阶层住房问题越发矛盾重重。

最初，获利的进步、改良主义企业主开始承担自己工厂工人的居住问题，从而在城市远郊区形成了一些与工厂毗邻的“工人村”。当然，企业主出资建设“工人村”并不是单纯为了改善工人的居住条件。他们认为为工人提供合适的住所可以使工人提高工作效率，有好的居所，工人才能安心工作。工人住在郊区、工厂周边，不但可以就近工作和生活，而且更重要的是，工人可以远离城市中的各种诱惑，培养他们成为无不良嗜好、品行端正、行为高尚的人。

与此同时，19世纪末至一战前(1914年)工人运动风起云涌，工业城市罢工成风，工人阶级开始组织起来，积极争取本阶层权益，包括提高薪酬、减少劳动时间、改善工作和居住环境等。1892年图拉蒂组建意大利工人党，1895年改称“意大利社会党”，进入议会，并制定“最低纲领”，包括“全民选举、议员薪酬、工厂改革、累进税收制和全民养老等”，该纲领随即成为意大利民主运动的基本依据。1912年意大利全体男性公民获得了选举权。

另一方面，伴随着经济发展，19世纪末发生了席卷意大利主要大城市、特别是罗马的房地产热潮，其结果是严重破坏了城市建设秩序，沉重地打击了意大利经济，1893年意大利银行危机最终演变为“罗马银行大清理案”丑闻，意大利银行体系几乎全面崩溃。其前完全自由主义的经济政策开始受到各方质疑，要求“国家干预”、特别是在房地产领域的国家立法、干预的呼声此起彼伏。

为了有效控制房地产市场，1896年意大利颁布首部“住房建设标准”——“1896年部长通知”。1903年组建“国民住房协会”( Istituto Casa Popolari, ICP )，为首个以普通庶民住房建设为宗旨的国立公共住房机构。1908年后，各自治体分别组建“自治体国民住房协会”( Istituto Autonomo Casa Popolari, IACP )。

1918年一战结束。1920年《凡尔赛条约》签署，意大利利益受损，国内民怨沸腾。同时受俄国“十月革命”的鼓舞，社会主义革命席卷全欧，意大利国内工人运动汹涌澎湃，在有些城市甚至出现了一些过激行为，如占领工厂，强制增加薪酬，强制罢工罢市，攻击退役军人等，正常社会秩序遭到破坏。而自由主义者领导的政府软弱无力，对社会矛盾与冲突优柔寡断、袖手旁观，国家机器停摆，无政府主义横行，战后经济与社会生活重建迟迟无法走上正轨。

在这样的社会动荡背景下，1919年贝尼托·阿米尔卡雷·安德烈亚·墨索里尼(Benito Amilcare Andrea Mussolini, 1883.07.29—1945.04.28)在米兰组建“战斗的法西斯党”，1921年改称“国家法西斯党”(直译为“国家社会主义党”)，承诺要“平衡收支、维护国家权威、进行社会改革、打击罢工、控制通货膨胀”。他以极右翼青年“冲锋队”为前锋，在警察体系瘫痪，社会环境涣散的情况下，以暴力对抗、破坏工人运动，从而获得大中企业主的青睐和支持。同时，“维稳”的政治形象也受到迫切希望社会安定、经济复苏的城市中小产阶级、南方农场主、农民的热烈欢迎。1922年墨索里尼被任命为总理，正式登上意大利政坛的顶峰。

三、公共住房政策

“从来就没有什么救世主。”纵观欧美各国公共住房发展史也从来不是出自“上层建筑”主动对底层民众疾苦的怜悯与同情，而往往是底层民众觉醒、群众(工运)运动组织化、社会阶层间利益博弈、平衡的结果。当然，在不同国家政体下，博弈各方的斗争力量会有很大的差别。

对上层建筑来说，比底层庶民居住环境恶劣问题更实际、直接的是庶民阶级以各种形式“表达”的争取改善居住条件的政治诉求。20世纪初，意大利的政体是自由主义者占据主导地位的君主立宪制。对工会(左翼政党主导)为代表提出的上述改善工作、居住环境的政治诉求，政府的回应方式是组建“国民住房协会”(ICP)，在抑制房地产投机的同时，主张由政府扶持进行专门针对庶民阶级的新型住房建设。

1922年墨索里尼执政后，政权主导方向发生了根本性的改变，转向站在大资本集团为主的右翼、极右翼主义者一边，与以苏联为首的第三国际针锋相对。他们认为就不应有什么“社会大同”“按需分配”，对待庶民居住问题同样如此。因此，墨索里尼上台不久，ICP即遭到冲击。

1927年，政府改组ICP总部董事会。董事会元成员、特别是具有“中左”倾向的成员均受到清洗，换上了清一色的法西斯党成员。随后，ICP基本停摆，机构形同虚设，指导全国“国民住房”建设工作随即被束之高阁。

社会在前进，它不会因法西斯党的当政、或ICP成员的更迭而裹足不前，意大利工业城市住房难、大城市房地产投机等住房领域问题仍旧存在。在新的历史阶段，这些矛盾又将如何缓解呢？

(1)排除政治对手，减缓政治压力

1922年墨索里尼走上政治舞台，站稳脚跟后，很快于1925年宣布“法西斯党为意大利唯一合法政党”，并伴随着武力不是促使反对党领袖流亡海外，就是使他们成为特别法庭的阶下囚。凭借“出版法案”，他还企图“取缔颠覆性的报刊”，出版、言论自由遭到破坏。同时，还通过立法，废除秘密结社。1926年颁布“反法西斯主义者逮捕令”在法律和现实上为独裁、极权政体铺平了道路。

法西斯党有自己的社会组织或经济组织，包括工会。这些团体不允许有竞争者的，特别是那些具有政治色彩的组织。通过活动审查、经费管理、人事监管，直至最后取缔、解散，极权政府实现了“凡具有反法西斯性质的一切政治团体，有嫌疑的政党和其他组织已被解散”(1926年)[7]。此时，尚在活动的各党派工会也仅剩下法西斯工会。

1926年政府颁布法令，规定“能代表工人与雇主签订协议的组织只有法西斯工会”，并明令取消工人“罢工”争取自身权益的权利。

1927年ICP核心机构受到清洗就是在这样的政治大背景之下的。有幸未受到严重冲击的地方自治体IACP——例如米兰IACP，则被法西斯政府指责为“小苏联”、搞“社会和平和大同”。

(2)国家干预，抑制通胀，打击投机

一战后，意大利通货膨胀严重，里拉大幅贬值；再加上政局动荡，社会秩序混乱，国民经济几近崩溃边缘。

墨索里尼上台，奉行“国家干预”政策，提出“以人民群众服从国家经济利益为基础的、巩固的阶级合作”，主动采取压缩国内需求，紧缩信贷，下调工资等紧缩办法，以求挽救国内经济。

1920年代初，欧美出现了一轮快速增长，为早已是外向型经济的意大利带来了意想不到的“3年经济景气”，从而确保了墨索里尼在意大利政坛上最终站稳了脚跟。

当然为意大利经济发展作出巨大贡献的还包括意大利先进工业的发展，以及对公用事业建设、固定资产大额投入的带动。这其中，对房地产投机、价格暴涨的严厉打击，是墨索里尼执政时期国家干预的重要成就。一直充斥在意大利房地产领域，沉疴痼疾、按下葫芦浮起瓢的资产泡沫、房地产投机热潮在墨索里尼时期受到有效的抑制。此外，政府还通过对房租冻结、解冻的国家干预，确保房屋租赁市场的基本稳定。

1930年代，欧美及意大利经济再次陷入经济危机。意大利全面实施经济紧缩政策，同时积极扩大公用事业建设投入规模成为提振经济的重点，早已被勒令停摆的“国民住房”建设也于1937年被再次提上议事日程。但是，时值二战前夕，为时晚矣。

(3)强化国家机器，优待公务人员

与ICP的命运多舛相比，意大利国家公务员，包括军警、党棍等的公共住房建设则是高歌猛进，一路绿灯。

为了维护中央极权、加强国家干预，就需要竭力扩充、强化国家机器的力量。为了维护笼络人心，政府不但在工资薪酬上向公务员、军警，甚至法西斯党棍倾斜，而且在社会福祉，特别是公共住房方面，提供诸多庇护和偏袒。

1924年，“国立公务员住房协会”(Istituto Nazionale per le Casa degli Impiegati dello Stato,INCIS)组建。它是意大利首个以指导全国公务员住房建设为目的的国立住房协会。它自1924年创建开始，一直持续运转至二战后意大利住房建设高潮(图1、图2)。

(4)鼓励中产购房，住房金融扶持

在法西斯主义的意识形态上，反对一切为“红色”工人阶级谋福利的社会主义思想。但是，为了提振国内经济，扩大公用事业投入成为法西斯政府的主要经济政策。其中，为了进一步拉动建筑业投资，法西斯政府积极鼓励私人购买住房，鼓励私人在房地产项目上的投资。为此，政府大力倡导和推动公共资金进入普通住房建设领域，以带动私有资金的跟进与扩大，最终实现增加普通住房市场供给量、扩大私人住房消费的目的。当然，这仅指有能力私人购房的中产阶级，并不包括低收入阶层。

1919年11月意大利政府颁布政令，给予普通住房购置者以2%～3%的贷款利率优惠。该政策自1919年起，一直延续至1980年，为意大利普通家庭住房购置发挥了重要作用。

此外，依据1925年9月10日第1548号政令，INCIS、ICP、ENC(见下节)建设的公务员住房、国民住房，在交付使用日开始，即依法享有25年豁免国税及其他附加税的政策优惠。

(5)提倡工人住房“合作社”制度，推进“工人村”建设，国民住房计划重开

墨索里尼认为“国家命运的再建设要和伟大的计划相互紧密结合”，不能单单处理民间“缺欠”，因此国民住房作出“商业上的牺牲”是必然的，采用“合作社”的方式来解决工人住房难问题可能是更为合适的。

根据上述理论，通过一系列相关政令的修订，“国家合作组织”( Ente Nazionale delle Cooperative, ENC，1926年组建)承担了向产业工人提供住房的主导权。

国家合作组织不但可以为个人住房购置、或私人住房建设提供经济担保或组织银行低息贷款，同时，还包含住房建设功能，它还可作为独立法人向政府申请国民住房建设的低息贷款、契税减免等优惠经济政策。

同时，与工厂相结合的“工人村”模式也受到了推崇。1934年7月27日第1265号政令——“新卫生法”颁布，其中第224条规定：“雇佣散工的当地工厂主、地主在考虑各自地方条件和性质的基础上，均应有义务为工人提供满足基本健康和卫生需求的居所”(图3)。

图1：罗马的INCIS住宅

图3：Crespi d’Adda 的工人村

图4：米兰 Fabio Filzi 社区(建设年代：1935-1938 年)

这些“工人村”多为“职住结合”方式，选址在城市郊区。由于田园城市式的规划设计，既带来了生活环境的改善，也带来了工人居住品质的提升。但说到底做这些仍是为了提高劳动效率。

1930年代，意大利经济再度陷入低迷状态，为了拉振经济，意大利政府积极扩大公用事业、固定资产投资。其中1937年“重开国民住房建设”被作为一项重要的经济举措颁布发表。

1938年4月28日皇家条例第1165号——“经济型国民住房相关规定的单行本”颁布。该政令首次从金融、建设、至运营、监管等各方面梳理了“经济型国民住房”的含义。

遗憾的是，第二次世界大战开战在即，“经济型国民住房”建设也很快化为泡影。

(6)严禁人口迁徙，驱逐城市无业人员

意大利是一个传统上以“大家庭”为主要家庭构成特征的国家。墨索里尼执政期间更是依据人口数量与功效定理，大力推行“多生多育”的人口政策。从1927年开始，政府开始对年轻夫妇、单身者、包括所有25～26岁未婚男子征收特别税，并且对后者征收翻1倍的税费。墨索里尼说：“我要利用该项税收鞭策一个国家的人口发展”。

同时，伴随着意大利工业革命的发展，意大利境内出现由南到北、由农村到城市的大规模人口持续迁徙，大量人口涌进工业城市、特别是北方大城市，大城市人满为患。这些流动人口在大城市寻求就业机会的同时，也对大城市公用设施、住房、就业环境形成了巨大压力。对此，墨索里尼政府采取了坚决的抵制措施。

1928年11月政府展开“反对城市集中化”的运动；1928年12月颁布政令，赋予地方自治体政府强制遣返失业者返回原籍的权限；1931年4月颁布政令，规定自治体内居民未获得许可不得向自治体区域外迁居；1939年再次颁布政令重申禁止自由迁徙。

这些措施虽然暂时延缓了意大利工业城市人口爆炸、城市住房和公用设施不足的问题，但是，由于它们严重违背经济、社会发展规律，因而，只能是隔靴搔痒、屡禁不止。

(7)粉饰太平盛世，渗透国民生活

法西斯党对劳动者阶层的控制是多层面的，甚至延伸至工人的业余生活方面。1925年5月1日，政府组建以低收入劳动者、工人为主要服务对象，旨在指导、丰富劳动者业余生活的“国家业余生活事业团”( Opera Nazionale Dopolavoro,OND )。OND的指导内容涵盖了从劳动者业余体育、旅游、教育/艺术活动、到各色援助事业的各个方面。在建筑方面，除了业余活动设施的建设外，还围绕改善工人居住环境(室内)开展了系列活动。它举办的“全国劳动者住房家具竞赛展”在舆论导向上引导劳动者住房家具设计与大众审美情趣向“意大利的”“美观、卫生以及简洁、朴素的风格取向”看齐，同时还要求“控制价格，便于工业化生产”。

四、公共住房建设实践

(1)住房建设标准

意大利城市住房建设标准并无普通、公共住房区分。“1896年部长通知”是首部城市住房建设标准，它规定“10岁以下儿童居住面积至少应为8m2；10岁以上家庭成员居住面积至少应为15m2”

1925年9月“新建措施”颁布。它在上述“通知”基础上，提出“每套至少要有3个居住空间；应配置厨房、卫生间、门厅、储藏等”，并特别强调每套住房应有上下水。

1938年皇家条例第1165号颁布，首次明确“国民住房”居住空间应不超过5个，最小的2室户使用面积应不小于65m2，最大的5室户应不大于115m2。

实际上由于各地政令执行较为混乱，上述标准的落实并不理想。

(2)规划选址

意大利人的散漫总会让意大利的故事在绝境中窥探春色。在集权统治下，米兰却由于地方政府中社会党、共产党人占多数，虽屡遭中央政府指责，但在地方政府支持下，米兰“IACP”坚持国民住房建设，至战前开展国民住房相关项目20余项，建设成就斐然。

1920年代的最初3年，米兰国民住房选址多在16世纪西班牙城郭外围，满足了中小资产阶级的住房需求。1923年7月法西斯政府明令禁止在密集城区建设国民住房住区。在之后的岁月中，米兰面向更低收入工人阶级的居住住区则均选址在米兰新区，即城区更加外围、远郊地区。当时，米兰正处于城市无序蔓延期，国民住房住区在城市外围的散漫选址对米兰城市放射性发散、蔓延起到了重要作用。1923年的政令将这种低收入阶层散布于城市外部、远郊区的建设模式固定了下来，成为了之后意大利公共住房政策的有机组成部分(图4)。

(3)住区规划与设计

墨索里尼执政时期恰好是现代主义思潮在欧洲大陆蓬勃发展的时期。米兰国民住房住区规划设计的演变也恰好印证了由传统小街坊向现代行列式的转变过程。宅前空间由封闭转向开敞，由硬铺地转向绿植软空间；道路分级，绿化分级；配置底商、幼儿园等公共设施；“光明城市”的现代住区规划布局已初现端倪。

受意大利理性主义影响，这个时期米兰国民住房设计也发生了：删除“无用装饰”，追求“大众性”、最小使用空间，以及构配件批量生产等转变。

住栋由街坊、围合式变为标准单元构成的板式；一梯“多”户变为一梯“二至四”户；每户配置有“明”卫生间的同时，还开始设置“明”的独立式厨房。居住私密性提高了，居住人口密度降低了，通风、采光效果好了，居住舒适性、卫生条件得到了改善。

该时期也是国民住房性能、设施大幅提高的阶段。卫生间由单设便器，逐渐增设了洗面盆、甚至淋浴和浴缸；厨房设置有水池、操作台，而且向独立、封闭式发展。

五、小结

在法西斯强权下，意大利的公共住房政策在立法方面得到了整顿，不但确立了基本的公共住房建设标准，而且还明确了公共住房建设应本着经济性的建设原则，以及在税收、融资方面的优惠政策，以及组织、建设的基本主体结构，同时，还对公共住房的建设计划性、土地供应保障等进行了具体的规范化要求和示范，为二战后的经济复苏、住房大量建设奠定了很好的法律、管理体系基础。完成了在自由主义者领导下，难于完成或难于在短期内完成的组织体系建设工作。但遗憾的是，由于政治立场和意识形态的限制，在国家层面上并未实现真正大范围的落实和推广，仅仅是在个别大城市做出了一些样板性、示范性的建设实践，不但数量有限，且时刻不忘宣扬“国家社会主义”的“意大利式”的“伟大与庄重”。

不同的是，该时期的米兰“国民住房”建设却如一股“清流”。不但建设数量喜人，而且，受国际现代主义、国内理性主义思潮影响，在努力探索提升户内空间和设施配置水平、达成“国民住房”建设经济性、舒适性、意大利式等方面均有颇多斩获和突破。虽然同处那个黑暗时代，但是米兰该阶段的公共住房建设实践却在意大利近现代公共住房发展史上占有不可小觑的重要地位。

应该清醒地认识到，上述状况是由于背后多种政治、经济、社会因素平衡、博弈促成的。一个国家公共住房体系的形成不仅仅就是社会福祉建设那么简单。无论是从国家的层面来讲，还是从低收入阶层的角度来看，“从来就没有什么救世主，也不(应)靠神仙皇帝”。