数字城市技术基础下的治理范式——“网格化模式”

文｜高建武

一、数字技术与管理相结合的思维方式为网格化模式奠定了思想基础

理念决定行动。东城区作为首都核心区经过历年的投入信息化程度比较高，特别是2003年就完成了全区的地理信息系统，可以说投入是巨大的，但是效果仅仅是政务办公系统，打字和发文件。一个重要原因就是认识问题没有解决好，很多人认为信息技术与管理应用不搭界，认为技术是技术，体制机制就是体制机制，两者之间没多大联系。因此，如何把信息技术和政府管理结合起来，把技术应用和体制创新结合起来，使信息化技术发挥更大的作用，对于我们来说是亟需解决的问题。现实中随着城市建设步伐的加快，城市管理的落后却制约着发展，实现城市管理的突破变为东城区现代化发展进程中的重要内容，因此在两次党代会的报告中都把城市管理的突破作为发展目标提了出来，但却始终没有破题。于是我们通过转变思维方式，认识到信息化技术的关键在于应用，加深了对中央提出的哪一化也离不开信息化的认识，下大力找寻信息化技术与城市管理的结合点。转变了思维方式，我们将多种信息技术集成应用于信息采集、信息报告、信息编发、考核评价等工作环节中，使政府管理能力明显增强。为此专家评价：网格化模式“是我国‘数字城市’技术应用领域的重大突破。在国内城市管理领域首次实现了信息化技术的全面整合与应用创新。” “电子政务系统的灵魂就是应用，没有应用就根本没有生命力。”

通过树立技术和管理相统筹的理念，把技术集成应用与体制创新结合起来，这种思维方式上的重大转变，是我们成功创建网格化模式的关键。

二、数字技术的应用催生了网格化模式的思考

网格化模式属于综合运用数字城市等现代信息技术集成和业务系统的集成应用，技术方面主要是地理信息技术、现代通信技术，计算机运算等，业务方面则从狭义的城市管理，到社会管理、到社会治理，涉及政府工作的所有方面，是一个复杂的巨系统。就基本原理而言主要体现在六个创新点和一个平台上，“单元网格管理法”，“城市部件事件管理法”，“城管通”，“管理流程再造”，“双轴化的体制设计”，“综合绩效评价体系”，“多种技术集成的网格化平台”。从政府日常管理方面讲，它针对政府日常管理存在的“条专不作为，块统力不从心”，存在的“管得了的看不见，看不见的管不了”等怪现象。从政治学意义上讲，怎样真正体现“人民城市人民管，管好城市为人民的理念”，建立“人民群众动嘴，政府部门动腿”的责任体系，从而实现政府的多个转变，一是“从管业务不管数据只管结果的粗放管理，向精细管理精细服务的数字治理转变”；二是“从权力政府由政府说了算，向广纳贤言广求意见的责任政府的转变”；三是“从末端管理的低层次治理，到全方位全过程全流程的源头治理转变”；四是“从面向公众的管制政府，向服务民生的服务政府转变”。于是，组建了负责监督评价政府工作部门和岗位职责的“网格化的监督中心”，现在发展成为“网格化的服务管理中心”，建立了由普通民众组成的监督政府工作的监督员队伍，畅通了公众诉求热线，对每一个公众电话的诉求都一办到底的“七步闭环的流程”再造。

三、数字技术的整合创新应用成就了网格模式

1. 网格地图与数字编码结合的系统

网格化模式是指各种要素和单元纵横交错而成的组织或系统，它具有信息互动、资源共享、快速协同的基本功能。网格化管理就是通过网格地图技术的运用将管理空间细化，实现管理对象的精确定位、管理资源的全面整合、管理全过程的有效控制。

地理编码系统是“网格化模式”的重要支撑系统之一就是地理信息系统，主要包括：地理编码核心算法、批量比对系统、地址入库管理系统、地理编码服务系统组成。地理编码系统提供了“网格化模式”必不可少的地址查询、地址匹配功能，即可以根据问题地址，快速转换成地图上的X－Y坐标，为处理问题提供准确的位置图，又可以根据位置X－Y坐标，生成标准的地址描述信息（包括地址、万米单元、问题类型和编号等），实现问题的快速定位和信息传输。地理编码系统的建设，既把通用的门址、院落、楼座等信息融入管理的实际应用，同时也将城市部件和城市事件作为地理编码系统编码、匹配、定位。编码数据库是地理编码系统和信息平台的支撑数据库。不仅把万米单元网格数据、城市部件数据纳入地理编码数据库中，还在地理编码数据库中加入了专门采集的道路两旁兴趣点（如邮局、餐厅等）信息，为社会公众举报城市问题提供了更为简洁的快速寻址定位工具。

2.数据信息采集系统

信息采集器作为对现场信息进行快速采集与传送而研发的专用工具。信息采集系统采用了无线移动通讯和定位技术、嵌入式地理信息发布技术、高可靠性的数据压缩和加密技术以及多媒体信息采集技术等技术,形成科学的数据采集和更新机制。该信息采集系统分为终端应用系统和服务器端应用支撑系统：终端应用系统实现了对问题的各种现场信息，实现电话、表单、照片、录音和地理位置等的采集，通过无线网络将所采集的多媒体信息实时传送到信息平台。嵌入式地理信息系统引擎，定位精度可以达到厘米级水平。采集系统主要功能包括：问题上报、工作任务、历史记录、今日提示、地图浏览、网格定位、位置选择、地图放大缩小、数据同步、单键拨号、系统设置、使用帮助等10多个功能。

3.数据信息协同工作流转系统

协同工作系统运用空间网格、地理编码、工作流、WebGIS等技术，受理上报的问题信息以及社会公众的举报信息，将任务派遣、处理、反馈、核查、结案、归档等环节关联起来，完成跨部门的任务流转和全程督查；实现各业务部门的资源共享、协同工作与督办，达到管理主动、精确、快速、统一的目标；通过整合优化政府信息资源和政府数据库群，建立全时段监控、全区域覆盖的管理体系，实现了一种全新的“网格化治理模式”。

4.大屏幕可视化展示及监督指挥系统

大屏幕可视化展示及监督指挥系统是治理模式的数据信息实时、可视化、多媒体显示系统。通过大屏幕可视化系统建设，实现了城市部件和事件的实时监控、案卷办理状态和详细信息查询及人员的实时调度，便于有关人员实时了解管理状况、模式运行状态等信息。大屏幕可视化系统可以多部门部署，可以在监督指挥中心、分中心，以及通过网络接入管理平台，在大屏幕上实现对东城内各个社区的城市部件信息、问题处理信息、案卷信息、评价信息等情况的实时查询，对每个社区、城管监督员、城市部件等个体情况的详细查询，实现了资源共享和远程指挥。

5.综合绩效评价系统

城市管理综合评价系统通过采集网格化城市管理过程信息，在各种绩效评价数学模型基础上，应用数据挖掘和地理信息系统技术，开发基于图表、地图形式表现的评价结果可视化功能，形成对区域、部门、岗位等方面的绩效评价，使管理者能够及时地掌握和分析城市管理工作的现状和水平，从而达到对管理过程中问题的不断纠正和实施过程的有效控制。通过分析评价结果，实现对城市管理的正确决策和长效机制的保持。

6.应用维护系统

管理应用维护系统的开发建设，实现了对网格化信息系统的扩展、维护和管理。该系统采用工具化思想，实现了工作流、输入表格、输出表格、地图、组织机构等城市管理相关信息的灵活配置、维护和管理，满足了管理不断变化的业务需求。系统功能由机构业务管理、空间数据管理、查询统计管理和工具菜单四个模块组成。系统运行维护要求主要包括：制定系统运行维护管理制度，配备系统管理员，定期监测系统运行环境、数据库状况、数据备份情况等。系统维护应注意的问题是根据维护内容的不同，设计和使用专门的维护模块。要重视数据更新问题。

东城区作为首善之区，作为全国信息化的先进单位，作为“网格化管理模式”示范单位，多年来一直积极探索城市治理体系的完善和城市治理能力现代化的课题。网格化服务管理作为城市精细化管理的新模式，为城市治理体系的完善和城市治理能力的现代化做出了贡献。我们也一直在努力，我们也经历了三个阶段，包括城市管理阶段，社会管理阶段，服务管理阶段，现在正在迈进社会治理阶段。我们的机构也从“城市管理监督中心”，发展到了“网格化服务管理中心”的阶段。