我国民族区域自治制度形成的历史脉络、优势和特征

孙宝林

摘要：民族区域自治制度，既是我国的一项基本政治制度，也是我国国家治理体系的重要组成部分，是第一代中国共产党人把马克思主义民族理论同我国民族具体实际相结合的一项伟大创造，是全体中华儿女的共同意愿和一致选择。

关键词：民族区域自治制度；历史脉络；优势；特征

一、民族区域自治制度的历史渊源

我国是有五千多年悠久历史传统的统一的多民族国家。历史上不同朝代的中央政权，对少数民族地区采取了两种不同的基本策略：一是“内华夏而外夷狄”，也就是中央政权的统治者在不同程度上都视少数民族为“非我族类”。基于这种考虑，对民族地区的治理也就是对夷狄地区的治理。换言之，也就是协调“华夷关系”。二是“因俗而治”，也就是在保证中央权威和政令统一的前提下，允许少数民族地区原有的社会制度和文化形态的存在。

自秦汉时期起，我国统一的中央政权就遇到的一个重大且棘手的现实难题—少数民族地区与汉族地区存在巨大的现实差异问题，而民族地区这一突出的现实问题与汉族地区的现实问题又存在着诸多不同。为了有效地治理民族地区，秦汉时期以中央政权所在地为中心，以汉族地区为主体，把少数民族聚居的地区界定为民族地区，从而开始了我国民族地区的建构。历史上不同朝代的中央政权在维护我国统一的多民族国家的长期存在，促进各民族之间的政治、经济和文化交流，增进各民族对中华民族认同感和凝聚力方面发挥了不同程度的积极作用。

我们党在处理民族问题上，也学习和借鉴了历史上一些好的做法。例如像清朝在处理民族问题上就有很多富有成效举措，值得我们学习和借鉴。大清王朝作为少数民族——满族入驻中原以后，面对的不仅是拥有几亿人口的汉族，还有非常强悍的蒙古族、维吾尔族、藏族等等少数民族。康熙皇帝在处理民族问题上总的对策就是“怀柔”二字，也就是“胡萝卜加大棒”的政策。当时的蒙古族和藏族都是非常强悍的少数民族，用武力很难予以征服，所以康熙皇帝就采取了在蒙古族地区和藏族地区大力发展佛教的办法来笼络人心。河北省承德的外八庙，那里有小布达拉宫和各种各样的小寺庙，主要是汉传佛教的寺庙和藏传佛教的寺庙。康熙皇帝就是通过建立这些寺庙，实施了所谓的“怀柔”政策。大清王朝的几位皇帝之所以都要接见五世班禅、六世达赖，并且修建那么多寺庙，就是因为他们懂得“修建一座庙，胜养十万兵”的道理。长城的古北口有个司马台，当年的一个兵部的侍郎，给乾隆皇帝上了一个奏折，古北口的长城常年失修，请求财政拨款，修建加固长城。乾隆皇帝回复说：关键是要修复人心，修人心比修复长城更重要。而对于那些在少数民族地区搞分裂叛乱的人，大清王朝的统治者也绝不手软。像康熙皇帝两次亲征新疆，平定葛尔丹叛乱，派施琅武力收复台湾。这就是大清王朝中央政权所采取的“胡萝卜加大棒”恩威并重政策。

二、民族区域自治制度的实践探索

新中国建立之初，在世界上第一个社会主义国家苏联实行民族自决和联邦制的影响下，我们党有过选择民族自决和联邦制的考虑，但最终没有照搬照抄苏联模式，有两点原因：第一是人口原因。苏联少数民族大约占全国总人口的47%，主体俄罗斯民族大约占53%，少数民族和主体民族人口相差很少。而我国少数民族人口仅占全国总人口的6%，并且呈现大分散小聚居的分布状态。第二是国家归属原因。十月革命胜利后，俄罗斯许多少数民族实际上已经分离为不同的国家，后来又经过内战很多少数民族都成立了各自的苏维埃国家，通过联邦制的形式，把各个苏维埃国家联合起来，成为实现苏联完全统一的必然选择。而我们党根据马克思主义的民族理论和我国民族构成的具体实际情况，创造性地确立了民族区域自治制度，把中华人民共和国确定为一个统一的多民族国家。《中国人民政治协商会议共同纲领》规定：各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治。这不能不说是一种中国特色，周恩来同志将其称之为“是史无前例的伟大创举”。

我们党从创立之初就已经明确，新民主主义革命的一项重要任务就是要实现民族平等和民族团结。但是，由于受列宁民族自决理论影响和社会主义苏联联邦制的实践影响，我们党早期对如何解决中国民族问题还处于摸着石头过河阶段，在相当长一段时间内模仿和复制民族自决和建立联邦制国家成为我们党内的主流意识。从土地革命时期的党的中央文献《中国共产党第二次全国代表大会宣言》、《中华苏维埃共和国宪法大纲》，到抗战时期的党的中央文献《论联合政府》，再到解放战争时期的党的重要文献《中国人民解放军宣言》，全部都是主张尊重民族自决权，“建立中华联邦共和国”。一直到1949年8月，周恩来同志起草《新民主主义共同纲领》初稿时，仍然坚持“根据自愿与民主的原则，组成中华各民族联邦”的预案。毛泽东同志最初修改周恩来起草的《新民主主义共同纲领》初稿时，对此也没有进行修改。上述情况表明，在新中国成立以前，在中华人民共和国国家制度的构成上，我们党的第一代领导集体坚持的是建立国内各民族自由联合的中华联邦共和国的预案。然而，在历史的最后转折关头，我们党的第一代领导集体改变了这一预案，放弃了民族自决和建立中华联邦共和国的构想，采取了民族区域自治和建立一个统一的多民族国家的人民共和国的方案。

1949年9月5日，在一份铅印的《新民主主义共同纲领》稿件中，“民族自决”、“组成中华各民族联邦”的字句被删掉了，周恩来同志对其中的“民族政策”一章进行了若干修改，其中最重要的是在“各少数民族聚居的地方”之后，使用了“应实行民族的区域自治”的新提法。

我们党第一代领导集体最终放弃民族自决和建立中华联邦共和国的预案，采取民族区域自治和建立一个统一的多民族国家人民共和国的方案是有理论和实践基础的。早在1931年，《中华苏维埃宪法大纲》中就有这样的表述，各民族可以在中华苏维埃共和国之中成立自治区域。根据《中华苏维埃宪法大纲》的这一规定，在后来的若干年实践中，我们党在一些地区曾经尝试帮助少数民族建立民族自治政权。

新中国成立后，根据1949年中国人民政治协商会议通过的《共同纲领》，按照聚居人口多少和区域大小分布建立自治机关的有关规定，在解放战争时期就已经奠定实践基础的民族区域自治政策，经过中華人民共和国中央人民政府的推广而得到了充分实践。1952年8月8日，中央人民政府批准了民族事务委员会草拟的《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》，总结了新中国成立以来实施民族区域自治制度的实践经验，对民族区域自治制度的实施作出了具体的规划。为民族区域自治制度的全面实施提供了具体的制度规范。1954年通过的新中国第一部宪法，在总结我国民族区域自治制度实践经验的基础上，首次以根本大法的形式确定了我国的民族区域自治制度，并将原来规定的各民族自治地方改称为少数民族自治区。民族自治地方分为自治区、自治州、自治县三级。县以下的区、乡级少数民族聚居区不再称为自治区，而改称为民族乡。新疆维吾尔自治区、广西壮族自治区、宁夏回族自治区和西藏自治区先后于1955年10月、1958年3月、1958年10月和1965年9月宣告成立。

1984年5月31日，第六届全国人民代表大会第二次会议制订了《中华人民共和国民族区域自治法》，对有关民族区域自治的一些基本问题，作了全面而具体的规定，把自新中国成立30多年尤其是改革开放以来实施民族区域自治的经验以法律的形式固定下来，使我国的民族区域自治制度进入了制度化、规范化和法制化的新时期。

2014年12月，中共中央、国务院印发《关于加强和改进新形势下民族工作的意见》，从坚定不移走中国特色解决民族问题的正确道路、围绕改善民生推进民族地区经济社会发展、促进各民族交往交流交融、构筑各民族共有精神家园、提高依法管理民族事务能力、加强党对民族工作的领导等六个方面提出了25条意见，其宗旨是切实加强和改进新形势下民族工作，团结带领全国各民族人民共同推进全面建成小康社会、努力实现中华民族伟大复兴的中国梦。《意见》特别强调，要加强民族工作法律法规建设，认真贯彻落实民族区域自治法，修订完善有关民族工作的法规条例。

三、民族区域自治制度的优势和特征

民族区域自治区既是国家的一级行政单位，又是少数民族的自治地方。民族区域自治机关既享有一级行政单位所享有权利，又享有法律规定的若干自治权。民族区域自治是我国社会主义民主法治型权威的一种具体实现形式。该制度的核心，是保障少数民族当家作主，管理本民族、本地方事务的权利。

在2014年中央民族工作會议上，习近平总书记在阐述坚持和完善民族区域自治制度的重要性和必要性时明确提出：“民族区域自治是党的民族政策的源头，我们的民族政策都是由此而来、依此而存。这个源头变了，根基就动摇了，在民族理论、民族政策、民族关系等问题上产生多米诺效应”。我国之所以没有在苏联解体、东欧剧变后像西方人做出的判断或预言的那样走向分裂，“一个重要原因就在于我们找到并坚持了适合我国实际的解决民族问题的正确道路”。这条道路的重要内容和制度保障就是民族区域自治。

第一，民族区域自治的出发点和落脚点是国家一体性的制度设计。民族区域自治的这种一体性主要通过国家的高度统一性体现出来的，高度统一在一个中央政治体系之中。1954年我国宪法正式将民族区域自治制度确立为我国的一项基本政治制度，这是我国在协调国家一体性与民族多元性二者关系之间的一种制度考量，这一制度考量不仅充分尊重了各少数民族群体的权利和利益，而且实现了国家一体性与民族多元性的协调与统一。这一制度考量的国家属性要求其必须保证国家权力与国家利益的高度统一，使其在整个国家范围内实现权力和政令统一，任何民族区域自治机关，都必须维护国家权力和国家利益的高度统一。

第二，民族区域自治的出发点和落脚点是民族多元性的制度设计。民族区域自治的多元性，不仅在于民族构成成分上的多元，即包括55个少数民族，而且也包括民族区域自治的级别和类型的多元，即包括自治区、自治州和自治（旗）县三个不同级别。该制度的多元属性要求在民族地区以国家宪法和法律的手段合理保护各少数民族权利和利益，这也是民族区域自治制度的宗旨和功能所在。在现行国家宪法和法律中，明确规定了少数民族公民与汉族公民一样，平等享有国家宪法和法律所规定的各项权利与义务，同时对少数民族权益还要予以特殊的照顾和保护。正是这项制度的确立，使得民族区域自治范围内各少数民族都能行使民族区域自治的权利，使少数民族公民的基本政治、经济文化、社会和生态等权利都得到了可靠的制度保障。

最后，民族区域自治的出发点和落脚点是实现国家的统一和人民的团结。我国是由多民族构成的，由于统一的国家意志存在，使各个不同民族的政治、经济、文化、社会和生态诉求都必须纳入到国家整体发展战略之中，把少数民族的地方自治权利纳入到整体国家权力体系之中，既保障国家权力的前提下，又充分保障民族地区的自治权利，有效提升了国内各民族政治整合的水平，巩固了国家政权的政治基础，实现了国家政权的高度统一。民族区域自治制度体现了历史元素与现实元素的统一、政治元素与经济元素的统一、国家元素与地方元素的统一。该制度不仅卓有成效地协调了统一与自治的关系，而且也卓有成效地协调了少数民族与汉族之间、少数民族与少数民族之间的政治关系，为平等、团结、互助、和谐民族关系的形成奠定了政治基础。

我国的民族区域自治制度具有以下基本特征：第一，凡是实行民族区域自治的地方，都是中华人民共和国不可分割的重要组成部分，国家和民族区域自治的地方是中央和地方的关系。这一特征昭示人们，在我国禁止一切破坏民族团结和任何制造民族分裂的行为，无论是汉民族，还是少数民族都要像保护自己的眼睛那样来保护民族团结。第二，凡是实行民族区域自治制度的地方，都是少数民族聚居的地区。它体现了国家维护和保障各少数民族的合法权利和利益，维护和发展各民族的平等、团结和互助关系的宗旨，实行该项制度既是为了维护和发展各民族平等，同时也是为了维护和发展民族团结和互助的关系。第三，凡是实行民族区域自治的地方，其主体是少数民族的人民自治，是人民群众当家作主在少数民族地区的具体体现。第四，凡是实行民族区域自治的地方，也同所有国家机关一样都实行民主集中制。作为民族区域自治地方设立的自治机关，是国家的一级地方政权组织，下级服从上级，所以，民族区域自治地方也必须实行民主集中制。最后，凡是实行民族区域自治的地方，也必须无条件地遵守宪法所规定的总原则，宪法是中华人民共和国的根本大法，任何民族地区的地方性法规都不得与国家宪法和法律相抵触，一切民族自治地方都必须无条件地确保国家宪法和法律在本地区的实施。

实践已经充分证明，我国的民族区域自治制度，既不是我们党主观意志的产物，也不是个人偏好的主观臆断，而是植根于中国大地，在人民民主革命、社会主义建设和改革开放的伟大实践中形成的，是历史的选择，也是中华儿女的共同选择。我国的民族区域自治制度不仅保证了国家高度统一，同时又实现了各民族人民群众当家作主。该项制度使实现各民族平等和实现中华民族伟大复兴的中国梦获得了坚实的制度保证。