乡规民约在乡村社会信任建设中存在的问题及对策分析——以汨罗市为例

李芬芬， 潘文希

(湘潭大学 公共管理学院， 湖南 湘潭 411105)

一、问题的提出

近年来，农民为多领移民款不惜编造假户口、假姓名，各种农业补贴作假、各类农产品作假现象普遍，甚至出现了“全国假证之乡”“短信诈骗之乡”，精准扶贫实施过程中频频出现套取扶贫资金现象，在2016年抽查的158个贫困县中有96个县发生骗取、违规使用扶贫资金现象，金额高达3.81亿。从某种意义上说，乡村社会正遭遇信任危机。党和国家非常重视乡村社会信任建设，尤其注重发挥传统文化对乡村信任建设的积极作用。王岐山同志在中共第十八届中央纪律检查委员会第四次全体会议提出，廉政建设要“发挥礼序家规、乡规民约的教化作用”；2015年中央一号文件再次提及要发挥乡规民约在法治建设中的作用等诸多命题；十九大报告也指出，要深入挖掘中华优秀传统文化，推进诚信建设；2018年2月中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》指出，乡村振兴，要推进诚信建设。乡规民约作为农村社会治理的“民间法”“软法”，对乡村社会信任发挥重要作用。但是，随着农村社会结构的剧烈变迁，传统的乡规民约逐渐消失，其对乡村社会信任建设的作用也在减弱。那么，到底现代乡规民约在乡村社会信任建设中的作用有多大？其应有的功能发挥如何？民众对乡规民约建设的参与程度如何？这些都需要实证说明。

二、文献回顾与理论分析

(一)乡规民约

早在《礼记·乡饮酒义》中就提到“民知尊长养老，而后乃能入孝弟”等敬老方面约定俗成的规定，成文的乡规民约最早起源于北宋的《吕氏乡约》。一般认为，“规”是指人们的行为准则,[1] 216“约”是指人们共同制定并且遵守的规则和行为规范。[2] 1402在《中国大百科全书》中，乡规民约被定义为“中国基层社会组织中社会成员共同制订的一种社会行为规范，又称乡约”[3]434。从社会规范的层面，“乡规民约是乡村民众为了办理公共事务和公益事业、维护社会治安、调解民间纠纷、保障村民利益、实现村民自治，民主议定和修改并共同遵守的社会规范”[4]。从起源来看，在“过失相规”中就提到了“言不忠信”的犯义之过，说的就是对农村社会信任造成的负面影响。由此可见，乡规民约自古以来就有很多关于信任方面成文的行为规范。

(二)农村社会信任

信任从广义上来说包括个人信任和社会信任，个人信任是个体之间的信任，本质上是一种特殊信任；社会信任是一种泛指，它指的是对一般人的信任，具有普遍性。在卢曼看来，“社会秩序并不因你知道和信任的少数人而兴衰，这也是显而易见，必须有其他的不依赖人格因素的建立信任的方式”[5]60。而我国乡村原始的社会信任是一种特殊信任，它以亲缘关系、邻里亲疏及地域划分等社会关系为媒介，个体信任特征更明显，具体是指村民基于人与人之间的交往关系而做出理性化选择的一种心理活动。这种闭合式的信任模式造成的缺位在一定程度上阻碍了人际关系的正常交往，也会成为乡村社会与外界交流的“天然屏障”。针对乡村社会信任的危机现状，学术界也做了较深入的探讨。胡荣通过对福建厦门市和寿宁县的实证分析，认为被信任对象的个人特点会对村民的社会信任程度产生很大影响；姜磊以东北某农村社区的经济转型为研究视角，探析了社会信任对经济发展的影响；[6]闫金山通过对四川凉州建设村的实地调查，发现中国农村的社会信任状况不容乐观，通过问卷调查指出了导致农村社会信任下滑的主要因素；[7]许淑华通过对山东某村的调查，探析了目前农村社会信任的现状，并指出了导致在农村社会信任现状的原因和因素；[8]陆铭、张爽基于劳动力流动的视角分析其对中国农村信任的影响，指出了农村社区的收入差距也会影响农村的公共信任；[9]刘澈元通过对泛北部湾中国区域农村居民社会信任水平的研究，指出了个人因素与社会因素在农村社会信任中有着很大的影响；[10]谢治菊通过调查村民对政府的信任程度，发现少数民族村民社会信任度远远高于汉族村民。[11]

(三)乡规民约在农村社会信任建设中的功能

乡规民约是农村社会信任建设的重要支撑，农村社会信任从根本上来说属于一种道德建设，而乡规民约大多都是以道德约束为手段，因此它们之间可以很好地结合在一起。首先，乡规民约能很好地约束农村社会失信行为，乡规民约是以村民共同协商制定为前提的，有很大的认可度，依靠乡规民约在乡村的先天优势，这种非诉讼机制完全可以调解村民与村民之间或者村民与组织之间的矛盾，增加他们的信任程度，引导村民培养互信意识。其次，乡规民约能维护农村社会信任秩序，乡规民约从理性与感性相结合的角度积极帮助村民解决矛盾问题，推动农村社会信任的发展。再次，乡规民约能传承农村社会信任文化，乡规民约是传统文化在乡村的重要载体，在村民中潜移默化地宣扬“信任”的道德观念，既是一种道德上的治理手段，也是传统文化上的延续与继承。在农村社会信任中，乡规民约有其不可忽视的积极作用，但也有不能忽视的负面影响。一是侵蚀正式制度的法律效力，乡规民约是自然发展形成的规范，这种规范有时更能够得到人们的遵从，在乡村社会内部人们往往会选择用乡规民约来解决问题，而并非国家法律。二是乡规民约是由广大村民共同制定、协商所达成的规范，但是在实际过程中，由于有些村民的民主意识淡薄或者自身文化素质水平不高，有时候乡规民约的制定及修改掌握在少数人手中，在某种程度上就容易成为少部分人获取自身利益的工具。因此，对于乡规民约我们需要辩证地来看待，努力发挥乡规民约在农村社会信任建设中的积极作用，规避乡规民约的消极作用。

三、实证分析

2017年5月7日中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《国家“十三五”时期文化发展改革规划纲要》中，关于社会主义核心价值观主题教育实践活动部分提到规范守则教育实践活动要“修订完善市民公约、乡规民约”。2017年岳阳市启动“治陋习、树新风”工作，通过乡规民约、村民自治等方式大力提倡健康文明的宴席操办方式，处处洋溢着务实、淳朴的文明新风，提升了农村社会信任程度。汨罗市在上级政府领导下更加重视乡规民约在社会信任建设中的作用，印发的《汨罗市“刹人情歪风、治婚丧陋习、树文明新风”专项工作方案》，提出要通过乡规民约提倡健康文明的交往方式，促进邻里关系和睦；在拆迁工作方面，汨罗市南托新村通过乡规民约，村委会与村民“约法三章”，为拆迁工作提供了新样本，提升了村民对政府的信任程度；在生态环境保护方面，汨罗市通过乡规民约制定出“三变”攻坚、“三线”作战、“三园”同创的“三三三法则”等。由此可见，汨罗市通过乡规民约进行乡村治理时取得了巨大的成效，并对农村社会信任产生了一定的积极作用。

(一)数据来源和样本分析

汨罗市位于湖南省东北部，是由湖南省岳阳市所代管的县级市，总面积1562平方公里，总人口73.59万，市辖15个镇、1个办事处,辖村(居)委会189个，村(居)民小组6189个。此次调研主要是对汨罗市下辖多个村的村民进行问卷调查和深入访谈,其原因是当前农村人口流动性加快，常年在外务工人员较多。调查内容主要包括被调查村民的年龄、性别、民族、职业、文化水平等，目的是为了分析不同年龄段、不同性别及不同职业或者层次的村民对乡规民约在农村社会信任建设中的作用的看法及态度，并从中发现影响乡规民约在农村社会信任建设中发挥作用的因素。此次调查共发放问卷212份，回收样本196份，其中有效样本191份，样本回收率为92.4%，样本有效率为91%。此外，对19人进行了深度访谈，其中男性12人，女性7人。

从样本的性别构成来看，其中男性为101人，占比52.9%；女性为90人，占比47.1%。男女比例差距较小，基本能够保证样本效度不受到性别差异的影响。从样本的民族构成来看，其中汉族为183人，占比95.8%；少数民族为9人，占比4.2%。从样本的年龄构成来看，其中18～40岁的有88人，占比46.1%；41～60岁的有80人，占比41.9%；60岁以上的有23人，占比12%。中青年占比较高，原因是他们更愿意作为被调查对象，而老年人因为身体原因及思考能力的下降，接受调查的积极性不高。从样本的受教育程度来看，其中小学及以下学历者为83人，占比43.5%；初中学历者为68人，占比35.6%；高中及以上学历者为40人，占比20.9%。高中及以上学历者大多数为在校学生，其他为小学或者初中学历。从样本的职业分布看，其中农民为98人，占比51.3%；务工者为47人，占比24.6%；村干部为3人，占比1.6%；在校学生为25人，占比13.1%；其他职业为18人，占比9.45%。由此可见，务农不再是单一的经济来源，村民从事的职业种类更多，人员的流动更快。

(二)研究发现和分析

1.乡规民约在农村社会信任建设的现状分析

(1)乡规民约对农村社会信任的建设以教导向善类为主

表1 乡规民约的主要内容

从表1我们可以看到，教导向善类的乡规民约占比达到了69.1%，说明大多数乡规民约都是以教导向善类为主；劝诫类和惩戒类分别占比16%和9.2%，但其实此类乡规民约的目的也是为了保证村民们能够向善而制定的。很多乡规民约并非直接推动人们去追求道德、促进信任，但这些都为营造农村社会信任提供了一个良好的环境与土壤。在调查中，我们还发现汨罗市很多村落都是以家族式的形式存在，因此这些家训家风也是乡规民约的一种表现形式，比如在长乐镇S村，就有着在当地广为流传的“张氏家训”，其中提到“急公、睦族、孝友、止争、息讼、读书”，其中“急公”的意思就是对社会有益的事务要争先以赴，尽力而为。这些乡规民约的基本内容和宗旨都是教导村民向善。

(2)乡规民约有利于增强村民的互信程度

2017年，汨罗市在全市大力开展了乡规民约的创建活动，在众多农村社区文明和谐、诚实守信的乡风逐渐形成。在汨罗市沙溪镇Q村，就有着“诚实是本，诚信是金”这样约定俗称的规定。在深入访谈时，关于村里社会信任程度有无提高的问题，有村民表示：“现在村两委(按：村党支部委员会、村民委员会简称‘村两委’，下同)在全村成立了纠纷调解委员会，无论发生什么矛盾，基本都能够和平解决，大家的关系并没有受影响，反而更贴近了。”(ZJM，男，村民，50岁)

表2 乡规民约与村民信任之间关系

乡规民约与村民之间信任程度关系的调查结果显示(见表2)，认为乡规民约完全有利于及部分有利的村民达到了51.2%，超过半数人认为乡规民约在农村社会信任建设中的确发挥了积极作用。当然，这种作用的发挥不仅仅依赖于直接的有关信任、诚信的乡规民约。我们仍需注意到认为乡规民约没有起作用的比重也有21.6%，说明乡规民约发挥作用的程度仍有待加强。

(3)推进了农村的信任文化建设

汨罗市长乐镇C村为湖南省“美丽乡村示范村”，在该村，家家户户房屋的侧墙上都有关于真诚有礼、善待他人等主题的精美壁画；村里还成立了红白理事会，屋场文明执导队，进一步弘扬了助人为乐的文明新风。另外，利用村民自治，该村建立了乡规民约的管理机制，多年来全村无一人越级上访，无一例刑事案件发生，也没发生一起偷盗和打架等事件。有村民(CLL，女，村民，37岁)说，“我们村终于找到了让村里有新气象的办法，村风确实不一样了”。因此，乡规民约不仅推动了精神文明建设，还有利于乡村社会秩序的稳定。

2.乡规民约在农村社会信任建设中存在的问题

(1)传统乡规民约的价值在消解

在中国传统社会里，通过有约束力的被人广泛认同的非正式制度来保证“信”的是“礼”，但原有的“礼”被解构，而新的关于“信”的约束监督机制却没有重新确立，这样农村社会信任在很大的程度上失去了价值引导的规范。在样本分析中，有15.2%的人群对乡规民约的制定情况不清楚或者认为村里根本就未制定乡规民约；在承认有乡规民约的162个样本中，对乡规民约表示时时关注的仅占9.9%；经常关注的占比15.4%；偶尔关注的占比37.7%；不关注的占比37%。我们可以看到村民对乡规民约的关注热情较低，使得乡规民约丧失了它原本的乡土性和继承性，村民对其也没有了之前强烈的认同感，其失去了最初的功能与价值。

(2)乡规民约对农村失信行为约束作用减弱

乡规民约是以道德教化为主的约束体系，违背其规定的村民会受到来自舆论的压力及因道德缺失而带来的其他负面影响，它的强制性不是必然的，而是来自于村民自身对于违反乡规民约所带来的影响的畏惧。在访谈中，在191份问卷中有29份回答不了解或是不清楚有乡规民约；在162份问卷中，显示乡规民约对不同组织和个体的约束作用不同。

表3 乡规民约对农村社会各主体的约束作用程度

由表3可见，有约束作用的比例都较低，乡规民约给农村失信行为带来的约束逐渐减弱了，如认为乡规民约对农村社会各主体的约束作用都不大的比例占50%以上，对村委会及社会组织的约束作用比村民都要低。分析其原因：首先，随着政府不断向农村输送法律知识，村民的思想观念发生了很大的改变，有人对乡规民约的合法性产生质疑，特别一些惩罚性的乡规民约；其次，村民甚至村委会失信行为的成本很低，有些人并不遵守乡规民约的约束。

(3)乡规民约中社会信任宣传有待加强

2017年，汨罗市政府要求全市各村要针对本村存在的突出问题制定乡规民约，在全市农村大力开展“刹人情歪风、治婚丧陋习、树文明新风”专项工作，成效显著，但通过调查发现，仍有15.2%的人认为所在村并未制定乡规民约，这说明对乡规民约的宣传工作还并未完全深入。

表4 不同年龄层对乡规民约宣传方式了解度交互分析表

由表4可以看出，对乡规民约宣传方式不清楚的占比达到39.5%，18～40岁的年龄段群体中有61.4%。通过访谈其原因有：“我们在家就玩手机，要不就是跟朋友出去玩，其他大部分时间都不在家里，没谁会去关注这些东西。”(LXG，男，学生，19岁)。除去“不清楚”和认为“未宣传”外，28.4%和16%的人都选择了村务公开栏和村广播这两种方式，这说明乡规民约的宣传形式相对来说比较单一。

(4)乡规民约制定程序不规范

乡规民约基本上由村委会制定并监督实施，实际上真正通过村民决议的乡规民约并不多，很多是根据政府所发放的乡规民约的“范本”来对农村的乡规民约进行重新制定，这些经过重新制定的乡规民约往往和政府的要求相一致，在政府的倡导下，有些地方甚至是全市乡规民约的内容都是大同小异。

表5 乡规民约产生方式

通过表5数据显示，61.1%的乡规民约是由村委会自行制定的，村民表示没有参与其中，有的村民表示自己从未参与过乡规民约的制定，甚至有些村民都没收到有关乡规民约制定或修改的通知。这种制定程序呈现出一定的不规范性，为村委会少数干部和乡镇政府工作人员提供了徇私的“温床”；与村民协商制定的比例为32.7%，是由于汨罗市民政局下发的《汨罗市民政局规范村务公开栏工作实施方案》，明确要求乡规民约必须经村民会议或户代表签字同意后才能给予公布实施。

3.乡规民约在农村社会信任建设中发挥作用的影响因素分析

(1)村民个体的差异

表6 不同年龄层/职业对乡规民约在农村社会信任建设中作用程度看法交互分析

从不同年龄段和不同职业来看，年龄和职业不同的村民对乡规民约在农村社会信任建设中的作用的看法有着很大的差异。从年龄段来看，年龄层越小，认为乡规民约在农村社会信任中发挥的作用越小，认为不利于和不清楚的占比分别为37.1%、30.1%；60岁以上的群体认为不利于和不清楚的占比仅为5%、15%。从职业分布来看，认为乡规民约对农村社会信任建设有作用的人中，长期在村里生活的比居住或工作在外的村民要高得多。

(2) 利益竞争的加剧

农村社会经济环境的改变所带来的以“利”为中心的文化与以道德教化为主的传统文化产生了激烈的冲突，一是表现出集体主义观念的淡化，物质利益对农民的驱动力加强，违背乡规民约而做出失信行为的成本也不大；二是农民集体参与的意识日益弱化，这使得他们对乡规民约的传承与发展的参与持冷漠态度。据访谈了解，“这些规矩什么的我倒是没有兴趣参与，但你要是这些规矩搞出来，对我们不公平，那我们是有大意见的”(LYT，男，村民，43岁)。

(3)农村社会流动性加快

传统农村社会是以特殊信任为基础的“熟人社会”，表现出社会的弱流动性，人们处在一个简单又重复的社交网络，保持着对乡规民约的高度遵守。随着城镇化水平提高，农民职业多元化使得很多从农村出来的务工者在城市获得了财富及和以往不同的社会地位，这不仅是一种横向的地域流动，与本村人收入差距的改变也带来了社会阶层上纵向的改变。“熟人社会”不再是农民获取所需的唯一途径，这种选择性的出现大大地降低了失信成本，并且使得他们不惧因失信行为违反乡规民约所带来的压力，而纵向的社会流动使得遵守乡规民约的必要性大大降低。

四、结论与政策建议

从上述分析来看，乡规民约对乡村社会信任建设有积极的作用，通过对岳阳汨罗市的实证分析来看，还存在一些难以解决的问题，主要受到村民个体的差异、利益竞争的加剧、农村社会流动性加快等因素影响。为了更好地发挥乡规民约在乡村社会信任建设的积极作用，要做到以下几点：

1.健全乡规民约在农村社会信任建设中的制度

为了增强乡规民约的制度约束性，使成文或不成文的乡规民约能够尽可能地完善和制度化。首先就要规范乡规民约的制定过程，按照2010年修订的《村民委员会组织法》的规定，由村民集体或村两委发起制定或修改，然后征求村民意见，最后由村两委依法上报乡镇政府进行备案，得到上级机关出具的备案通知书后，方可公布实施，具体流程如下图所示：

图1 乡规民约制定流程图

当然，要保证乡规民约在具体实施过程中的权威性，还需要保证乡规民约中惩戒性条款的有效性，“制度运行的实质内容之一，就是确保违反规则与律令会付出沉重的代价，以及受到严厉的惩罚”[12]4。因此，乡规民约不仅要依靠广大村民自身的自觉遵守，更需要利用惩罚性条款的警示、教育作用，惩戒性条款普遍存在是不容置疑的事实。同时，还需要提高村民意愿在乡规民约中的嵌入程度，这是乡规民约获得广泛认同并得到遵从的基础。

2.注重乡规民约中农村社会信任文化的建设

在我国的历史长河中，传统乡规民约对中国传统乡村社会的治理起着至关重要的作用，传统乡规民约向来讲究的是“德治礼序”，是我国传统文化的一部分，它产生于农村生活，扎根于农村生活，有着深厚群众基础。首先，弘扬优秀传统乡规民约中的农村社会信任文化。传承发展传统乡规民约并不是一种倒退，它是传统与现代化的一种双向互动，是对传统乡规民约中“精华”部分的汲取和发展。“乡规民约历史悠久，但在当今社会伦理认同、价值取向已经发生了诸多变化，传统文化中的糟粕需要剔除，而新的环境中不断发生的各种道德要求也应该重新确立。”[15]其次，发展当代乡规民约中的农村社会信任文化。倡导乡风文明，以社会主义核心价值观赋予乡规民约现代价值，使其更全面、更丰富、更具体。开展有关家风家训的巡讲活动，鼓励村民积极参与家风家训的创建，比如讲述“最讲诚信”家庭故事，传播优秀家风家训，弘扬诚信等美德。

3.加强乡规民约中农村社会信任内容的宣传

通过宣传引导，以广大村民喜闻乐见的方式使得乡规民约深入人心，才能更好地发挥乡规民约在农村社会信任建设方面的积极作用。首先，丰富原有的乡规民约活动，比如，在农村的主要道路、主要出入口、部分房屋侧墙设置宣传栏；组织党员干部、村民代表带头宣扬“诚实守信、乐于助人”等承诺；开展社会信任微宣讲、发放社会信任建设倡议书；注重乡规民约活动开展的载体创新，成立道德评议会、村民议事会；通过电子显示屏、七彩涂鸦墙体彩绘、社会信任文化墙、文化走廊等吸引村民驻足观看等。其次，通过微博、微信、QQ等新媒介宣传乡规民约，可以加快传播速度。再次，发挥新乡贤的作用，党的十九大报告中关于乡村振兴战略，提到了要“发挥社会各类人才、新乡贤等群体在乡村治理中的作用”。乡村治理，关键在于人，而新乡贤则是可以辐射、影响村民的关键力量，以各种组织形式参与到乡村治理中，共同治理乡村失信行为。

4.完善乡规民约中农村社会信任建设的保障机制

合理合法的乡规民约能否提升农村社会信任，关键还要看执行。第一，要明确乡规民约的执行主体，成立乡规民约执行委员会，委员会成员由村两委的主要干部担任，下设“社会信任保障”领导小组，工作经费由财政承担，一般的失信行为由村两委进行追究，出现重大的失信行为，由村民会议讨论形成处理意见。第二，设立农村社会信任监督协会，该协会的成员既应该包括村两委的工作人员，还应该包括道德品质高尚的村民代表及乡镇企业等农村社会组织的代表，不仅是对村两委乡规民约的执行力进行监督，还包括对村民的遵守程度进行监督。第三，发挥上级组织的积极作用，乡镇党委及政府要对乡规民约的执行情况进行跟踪及监督，保证乡规民约的合法性和对失信主体的惩戒性。最后，开展乡规民约的治理绩效评估，包括对乡规民约中有助于提高社会信任的讲诚信、乐助人等内容的宣传载体，道德讲堂等活动开展的基础硬件设施等硬性指标，以及有关社会信任的制度供给程度、村民对乡规民约的满意度等软指标的考核。