容错免责机制的功能定位与路径建构

石学峰

[摘 要]

容错免责机制在规制“为官不为”问题中具有重要功能，承担正向激励功能，起到鲜明的纠偏作用，是解决问题的根本性突破口。构建容错免责机制的难点在于容错免责的限度难界定、容错免责的程序难生效、容错免责的结果运用难到位、容错免责的公信度难释放。构建容错免责机制，有效规制“为官不为”应合理划定容错免责限度，严格规范容错免责例外；严格规范容错免责步骤与程序，推动容错免责从虚悬提醒变成现实规制；强化容错免责结果的刚性化与规范性运用，保障容错免责结果运用到位；建立容错免责机制的平衡制度，提高容错免责机制的公信力。

[关键词]

容错免责机制；规制；“为官不为”；功能定位；路径建构

中图分类号：D26 文献标识码：A 文章编号：1008410X（2018）05000806

党的十八大以来，面对全面从严治党新常态，很多领导干部感叹“为官不易”，产生“为官不为”问题。为规制和治理“为官不为”，全国多地从容错免责机制视角进行了积极探索。党的十九大明确指出，要“建立激励和容错纠错机制”[1]（P64）。这就需要对容错免责机制进行深入研究，切实让其成为有效规制“为官不为”问题的重要抓手。

一、容错免责机制在规制“为官不为”问题中的功能定位

构建容错免责机制对规制“为官不为”问题至关重要。“容错纠错机制着眼于整治‘为官不为，破解‘敢于为担当者担当难题，为‘能为‘想为却不‘敢为的领导干部做政策性宣示和制度性兜底。”[2]具体地讲，容错免责机制在规制“为官不为”问题中主要有三个重要功能。

（一）容错免责机制在规制“为官不为”问题中承担正向激励功能

有效规制“为官不为”问题，是全面从严治党的内在逻辑，也是从严管理党员干部的必然要求。目前，围绕如何有效规制“为官不为”问题，全国很多地区进行了积极探索，提出了很多富有特色和成效的举措。总体而言，目前各地在规制和整治“为官不为”问题时，往往将目光聚焦諸如通报批评、严肃问责、停职降职、责令辞职以及免职处理等反向惩处上，唯独对正向激励关注较少。这非常不利于对“为官不为”问题的有效规制和整治。对一个健全与高效的运作系统而言，惩处与激励犹如鸟之两翼与车之双轮，二者相辅相成、相得益彰，缺一不可。实践证明，有效规制“为官不为”问题，只有坚持“堵”和“疏”相互结合，实现反向惩处与正向激励一体推进、双剑合璧及其同频共振，方能取得突破性成效。容错免责机制无疑在规制和治理“为官不为”问题中承担着正向激励功能。一方面，构建容错免责机制能够为那些想干事、敢干事、能干事、干成事的官员打气鼓劲、保驾护航；另一方面，构建容错免责机制，合理设置容错免责条件，也有利于保护在特定情境下犯错误的“狮子型”官员、“老黄牛型”官员以及“黑老包型”官员，为他们“开绿灯”和“兜住底”，激发他们干事创业的积极性、主动性和创造性。

（二）容错免责机制对规制“为官不为”问题起鲜明的纠偏作用

我国的改革已经全面进入攻坚期和深水区，现在改革所走的每一步，不是遇到“硬骨头”与“刀山火海”，就是面临“险滩”与“荆棘”。可以说，要啃“硬骨头”，走“刀山火海”，涉“险滩”与过“荆棘”，不可避免会遭遇挫败失败乃至发生失误和犯下错误。在这种情况下，

若不分情由地对领导干部进行“口诛笔伐”，甚至将他们“一棒子打死”，必将产生极大的负面效应。一方面，不仅打击了那些敢作敢为者的积极性，也会对其他想作为的领导干部产生极大的震慑性，进而容易引发更多的“求稳怕错”心理，产生更多的“为官不为”问题；另一方面，将领导干部“一棒子打死”，这对如何有效改正错误，进而避免犯同样的错误，也不会起到任何积极作用。构建容错免责机制，给那些在改革创新中犯有错误的领导干部以深入分析错误并自我纠正错误的机会，无疑有利于他们以及其他领导干部在今后的工作中避免犯同样的错误。

（三）容错免责机制是有效规制“为官不为”问题的根本性突破口

有效规制“为官不为”问题，绝不能不分轻重缓急面面俱到，必须善于抓住重点和找准突破口，才能较为容易地解决“为官不为”这一“顽疾”；反之，这一“顽疾”将很难得到解决。目前，容错免责机制无疑是有效规制“为官不为”问题的根本性突破口。一方面，“不敢为”是“为官不为”最为突出的表现形态；另一方面，当前绝大多数官员不作为的真正原因也是“不敢为”。“为官不为”问题主要有三类表现形态，分别是“不想为”“不敢为”和“不会为”。其中，“不敢为”问题最为突出和严重。根据《人民论坛》问卷调查中心展开的“部分官员不作为真实原因调查分析报告”，有51.8%的受访者把“由于自身不干净、怕触碰利益、怕得罪人等，胆小怕事‘不敢为”[3]视为官员不作为不担当的真正原因。因此，有效规制和解决“为官不为”问题，必须在破解“不敢为”问题上下足功夫。构建容错免责机制，无疑是解决官员们目前最为严重和突出的“不敢为”问题的得力举措，也成为有效规制“为官不为”问题的根本性突破口。

二、构建容错免责机制的现实难点

（一）容错免责的限度难界定

容错并不意味着容所有过错，免责也不意味着可以免所有责任。因此，容错免责机制必须有清晰的边界和科学的容错内容，这是构建容错免责机制的基础。目前，构建容错免责机制所面临和需要克服的首要难点就是：如何精准界定容错免责的边界以及如何科学划定容错免责的内容。一方面，一旦容错免责的边界与内容规定得太过笼统与宽泛，必将产生极具弹性的认定和解释空间，可能为某些领导干部推卸责任提供“保护伞”“挡箭牌”和“避风港”，同时更为各种机会主义行为创设和打开新的制度空间。另一方面，若容错免责的边界与内容规定得太过僵化与细致，又可能大大降低可操作性空间，操作的灵活性将大打折扣，可操作的成本会极大提升，这对容错免责机制的顺利实施也非常不利。

（二）容错免责的程序难生效

目前，容错免责机制在不少地区已经推开。虽然多地鼓励官员申请容错免责，但各地区、各单位以及官员个人向相关部门提出书面免责申请的案例并不多见，绝大多数地区甚至出现了零申请现象。之所以会出现这样的问题，一个很重要的原因就是多地制定的容错免责的程序难生效。这种现象在先行先试的地区尤为突出。当前，多数地区都对容错免责的程序进行了较为严密和规范性设置，一般包括诸如提出申请、调查核实、问题认定、意见反馈、情况备案、暂缓决定等环节。然而，当在实际操作时，“相关部门在对领导干部问责时就将容错情形一并考虑， 导致免责程序可有可无”[2]。因此，如何保障容错免责的程序切实有效，成为构建容错免责机制必须要攻克的另一大难点。

（三）容错免责的结果运用难到位

从多地制定的容错免责办法、条例或制度看，都对容错免责结果运用做出了较为明确规定。比如，浙江绍兴市明确规定：经确定予以免责的单位和个人，可在六个方面予以免责：一是在落实党风廉政建设责任制考核中免予扣分及一票否决；二是在干部提拔任用党风廉政审查中，免予一票否决；三是免予行政追责和效能问责；四是在评优评先和职称评定中不作负面评价；五是需追究党纪、政纪责任的，可酌情从轻、减轻或免予处分；六是在人事分配制度改革中不作为降薪降职降级的依据。但从现实情况看，以上规定在实际中很难兑现，容错免责的结果运用难到位。一方面是因为容错免责的“制度威力”尚未在全社会真正形成；另一方面，很多相关单位担心在全面从严治党与治吏背景下，一旦真正强化对容错免责的结果运用极有可能承担很大的风险。

（四）容错免责的公信度难以提高

构建容错免责机制的主要目的是为了解决官员们“不敢为”问题，为那些敢于担当、敢于作为的官员保驾护航、鼓劲打气，以激发他们干事创业的活力和积极性。从本质上而言，容错免责机制是一项对官员的保护性举措。然而，当前在全社会尚未形成容错氛围的大环境下，特别是有些民众还存在某些非理性的仇官心态，这极有可能导致部分群众对容错免责机制的误解和不支持，削弱人民群众对党和政府的信任。此外，领导干部对这项机制的期望值并不是很高，申请免责的积极性也不是很高。在当前全面从严治党以及“有责必问”和刚性问责的背景下，“申请免责未必就能真正免责”，认为“哪怕真正做出免责，将来也极有可能成为自己政治前程的重要污点”。因此，如何让容错免责的公信度得以提高，也成为各地在构建容错免责机制过程中亟须解决的另一大难点。

三、构建容错免责机制，有效规制“为官不为”问题的路径选择

（一）合理划定容错免责限度，严格规范容错免责例外

1.坚守容错免责底线，合理划定容错免责限度。容错既不是“护短”，也不是“溺爱”，更不是“容罪”，容错要有界限，免责更要有底线。

因此，必须把容错免责“底线”与“界限”挺在前面，坚守容错免责底线，合理划定容错免责限度。目前，容错免责必须要坚守四条底线，即坚守法律底线，不可逾越法律红线；坚守纪律底线，不可触碰党纪国法；坚守政策底线，不可违反、变通党的路线方针政策；坚守道德底线，不可践踏道德准则。合理划定容错免责限度主要从五个方面进行。一是明确“错误”级别，准确界定“错误”类别，精准划定政治性错误、颠覆性错误、重大性错误、一般性错误、严重过失、一般过失、轻微过失等之间的边界和尺度，严格规定哪类级别的“错误”可容、哪类级别的“错误”绝对不能容；二是合理划定一心为公、为民务实、清正廉洁、遵纪守法干事中出现的意外错误、失误、偏差与徇私舞弊、假公济私、我行我素干事中发生的必然错误、失误、偏差之界限；三是严格划定不作为、慢作为与积极作为过程中产生的错误、失误和偏差的界限；四是精确划定敢为人先、先行先试、不断探索中发生的错误、失误、偏差与畏缩不前、墨守成规中出现的错误、失误、偏差之界限；五是精准划定因不可抗力而产生的客观性错误、失误、偏差与明知故犯的主观性错误、失误、偏差之界限。通过坚守容错免责底线，合理划定容错免责限度，为精准界定容错免责内容奠定前提和基础。

2.科学定责立清单，精准界定容错免责内容。按照七个原则和要求进行综合研判。一是合法性原则与要求。如法律法规没有明令禁止，没有明確限制，并严格依法依规依制度办事。二是服从部署原则与要求。如执行中央路线、方针与政策，贯彻落实上级党委、政府决策部署。三是合程序原则与要求。如经过公众参与、专家论证、风险评估、集体研究、民主决策、阳光运作。四是鼓励创新原则与要求。如大胆探索、敢涉险滩、敢动真碰硬，不走老路，突破固有模式，创新方式方法、推动发展大局、促进改革创新。五是尽职尽责原则与要求。如忠于职守，大胆履职，勤勉尽责，揽责涉险，勇破障碍，敢触顽疾，担当作为。六是清正廉洁原则与要求。如认真落实党风廉政建设主体责任和监督责任，没有以权谋私、与民争利等行为。七是主动纠错原则与要求。如出现错误、失误或偏差后，亡羊补牢、吸取教训，主动采取补救措施，最大限度挽回损失，把损失降至最低。通过科学定责立清单，精准界定容错免责内容，切实为那些遵纪守法、作风正派、尽忠职守、锐意进取、敢作敢为的领导干部“兜住底”。

3.合理聚焦适用领域，严格界定容错免责例外。就容错免责的适用而言，其不太适合于一些特定领域。如社会改革就容不得任何半点“失误”，否则，其代价将不可估量。因此，对容错免责务必“慎之又慎”，要合理聚焦适用领域，严格界定容错免责例外。一方面，考虑“错误”的性质与程度。对于政治性错误、颠覆性错误以及造成严重后果的“错误”，绝对不能“容”。如反对四项基本原则、反对改革开放、反对社会主义，重特大安全生产事故、重大食品药品安全事故、生态破坏责任事故，处置群体事件不力等。另一方面，考虑“出错”频率。理论上可以允许领导干部在同一行业、同一领域、同一工作和同一问题上出现一次错误或失误，绝不能允许其在同一行业、同一领域、同一工作和同一问题上反复“栽跟头”。当然，对某类错误频繁和易于出现的特殊情形，可以明令对其进行特殊对待。

（二）严格规范容错免责步骤与程序，推动容错免责从虚悬提醒变成现实规制

1.科学化、规范化、有序化受理。要坚持以实事求是、依纪依法、宽容失误为原则，严格遵循科学性、完备性、可操作性、细化性、平等参与性要求，建立与完善容错免责工作的规范化、有序化受理程序。从提出书面申请、展开调查核实、做出认定意见、暂缓做出决定、书面反馈回复、公示公开到结果备案等每一环节，都必须有明确的受理机构、调查方式、处置规则、办理时间以及责任主体，做到步步有条理，件件有规范，事事有响应，避免容错免责认定程序出现“走过场”“走形式”问题。相关单位和个人工作过程中一旦出现失误而受到问责时，若认为其符合容错免责情形与条件，便可在启动问责程序后规定工作日内，按容错免责步骤与程序向纪检监察机关提出书面申请，并提供相关依据。纪检监察机关接受书面申请后，必须依申请事项开展调查，收集相关证据，认真甄别，实事求是地出具书面调查报告，并向相关申请单位或个人及时反馈。对认定符合容错免责情形与条件的单位或个人，要采取召开会议、书面通报等方式在一定范围内公开或通过适当方式澄清事实。

2.全面性、客观性、动态性评估。要通过全方位、立体化、动态性评估，全面客观地了解和掌握相关单位和个人工作过程中出现的错误、失误或偏差，将工作过程中发生的整体性错误与阶段性错误、集体错误与个人错误、全局性错误与局部性错误、主观性错误与客观性错误区别开来。第一，突出评估重点，增强评估针对性。在明晰领导干部岗位职责和工作职责的基础上，严格将定量分析和定性评价相结合，综合运用查阅资料、听取汇报、实地查看、专项调查、座谈了解、个别访谈等多种方法，弄清和掌握相关信息，对领导干部发生错误或失误的原因以及影响等做出客观、公正、准确的评估。第二，健全评估网络，提高评估精准度。为预防评估工作失实失真，倡导建立健全党委、人大、政府、政协、纪委、组织、法院、检察院、信访、工会、人社、审计等多部门共同参与的评估联动协同机制，并尽可能引入第三方评估机构。通过协调联动与合力推进，延伸领导干部评估触手，最终确保“评出真相”。第三，强化评估汇总与分析。评估过程中，要注重相关情况沟通，及时讨论分析，评估结束时要进行系统性讨论，为能否容错提供客观、公正、翔实与可靠的论据。

3.公开化、民主化、透明化运行。容错免责机制建构并启动后，必须严格遵循依法公开、全面公开、真实公开原则，按照从严务实、体现实效和利于监督的要求，除依法依规需要保密的事项和信息以外，一律要向社会及时公开容错免责机制的运行过程，便于接受人民群众监督。第一，内容公开，扩大覆盖面。坚持公开透明为原则，不公开不透明为例外。容错免责中所涉及的适用对象、可容错免责的具体情形、实施容错免责的具体操作流程、担负容错免责的主体责任、容错免责结果、免责减责范围、容错免责纪律以及容错免责工作的支持保障等都要公开，以彰显容错免责的公平与公正。第二，畅通渠道，扩大受众面。本着因地制宜、简便及时以及便于公众知情、参与和监督的原则，大胆创新与畅通公开渠道。适宜在内部公开的，可通过召开专题会议、下发文件、通知通报等形式公开。适宜对全社会公开的，可通过公开专栏、广播电视、新闻媒体、门户网站、网络微博等形式，让与群众自身密切关联以及社会公众高度关注事件的处理情况及时传递出去。第三，强化监督，促进运行落实。要加强对容错免责步骤与程序运行的内外监督，确保程序健康、稳定、有效运行，避免容错免责流程的“违规操作”，让容错免责机制的最终成效体现在为改革创新者、敢想敢干者撑腰鼓劲上。

（三）强化容错免责结果的刚性化与规范性运用，保障容错免责结果运用到位

1.将容错免责结果运用到领导干部的提拔任用、职务晋升与岗位交流中。构建容错免责机制，其重要目的之一就是要以客观公正的用人导向激发出领导干部敢想敢干的正能量，切实给那些任劳任怨、真抓实干、攻坚克难、敢于担当的领导干部“撑腰”和吃“定心丸”，让他们能够真正得到重用，绝不让他们在“流汗”的同时又“流泪”，推动选人用人导向以及干部人事管理向科学化和现代化转型。因此，必须将容错免责结果作为领导干部提拔任用、职务晋升、岗位交流的重要参考。凡是被认定符合容错免责情形与条件的领导干部，在面临领导干部选拔任用时，所在单位和上级部门要从中优先选拔重用那些面对改革深层次矛盾敢于迎难而上、面对急难险重任务敢于挺身而出、面对各种歪风邪气敢抓敢管、面对失误敢于承担责任的领导干部。

2.将容错免责结果运用到领导干部的评优评先、选树典型与综合考核中。如果在领导干部的评优评先、选树典型与综合考核中，把被认定符合容错免责情形与条件的领导干部排除在外，或者不能做到一视同仁，那么构建容错免责机制就失去了意义。所以，必须将容错免责结果科学合理地运用到领导干部评优评先、选树典型与综合考核中。通過制定公正的规则、严格的标尺以及科学的方法，对被认定符合容错免责情形与条件的领导干部，及时客观地澄清误区，消除负面评价和负面影响，让他们公平公正地参与其中，真正发挥容错免责的激励与关爱功能。

3.将容错免责结果运用到领导干部的行政追责与效能问责中。容错免责与行政追责和效能问责并不矛盾。前者主要是鼓励领导干部在深化改革中敢涉险滩、敢动真碰硬、勇于实践，倡导和保护攻坚克难、敢为人先的奋斗精神；后者则主要直指在其位不谋其政、行其权不担其责的失职失责行为。因此，也可将容错免责结果科学合理地运用到领导干部的行政追责与效能问责中，对确需要行政追责和效能问责的，根据党纪政纪相关规定和程序可以减责，酌情从轻、减轻处分或组织处理。

（四）建立容错免责机制的平衡制度，提高容错免责机制的公信力

1.建立健全常态化问责机制。所谓有权必有责、有责要担当、失责必追究、失职必问责、问责必从严从实。因此，构建容错免责机制的前提和基础就是具备健全完善而又从严从实的问责制度。“容错机制作为一种制度，其存在的基础就是问责机制，如果问责机制徒有虚名，那么关爱容错机制就可能陷入‘无用武之地的现实尴尬”[4]。所以，建立健全容错免责机制时，必须要厘清其与问责机制的逻辑关系。一方面，在问责机制还不健全与完善的地区、单位或部门，应先把问责机制完善起来，为构建容错免责机制创造基础条件。若容错免责机制先于问责机制而建立，或者问责机制的成熟度滞后于容错免责机制，那么，容错免责机制难免成为“‘懒政者滥用公共权力的‘保护伞、进行暗箱决策的‘护身符以及逃避责任的‘万金油”[5]。另一方面，对已经建立较为健全与完善的问责机制的地区、单位或部门，要在对领导干部实现科学化、规范性、常态化精准问责的基础上，积极探索构建符合本地区、本单位或本部门的容错免责机制，并科学合理恰当地使用这两项机制，“宽严相济”，既有效避免领导干部乱作为行为，又切实解决领导干部的不作为问题。

2.建立健全纠错改正机制。建立容错免责机制，绝不是为领导干部护短的自私自利之举，而是为了总结教训、纠正错误，避免重蹈覆辙，保护一心一意改革创新、全力以赴锐意进取、不怕碰壁敢于担当的领导干部。由此可见，容错与纠错是一个不可分割的整体，容错仅是手段，纠错则是目的。所以，绝不能将容错与纠错任意割裂，必须将二者统一起来。这就要求在建立容错免责机制的同时，还要遵循实事求是、有错必纠、抓早抓小、标本兼治原则，尽快建立健全与之相配套的纠错改正机制，以避免重复犯错和持续犯错。当前，建立健全纠错改正机制，一方面要锻炼和提升领导干部的自我纠错能力，一旦发现错误，能够做到自我纠偏、自我纠错；另一方面，要着力从“错误预警、错误识别、错误应急反应、错误认定、纠错效果检验等内容”[6]建立领导干部责令纠错机制，严防容错免责变为领导干部违规违纪的“保护衣”。

3.领导干部要谨慎对待“容错权”。领导干部要以“三严三实”和“忠诚干净担当”为准绳，常思权力之重和责任之重，严格要求自己，防止滥用“容错权”。要时刻保持清醒的头脑，认识到“容错权”也是人民赋予的，人民予之，定能取之；要带头学习党纪国法，自觉熟知党纪国法，严格遵守党纪国法，时刻用正反两方面案例警示自我、净化自我、改造自我、约束自我，做到政治上把握住方向、感情上把握住原则、行动上把握住分寸、生活上把握住小节，真正做到清清白白为官、堂堂正正做人、干干净净干事；要充分尊重人民主體地位，做到“零距离”倾听民声、“零障碍”了解民情，主动问政于民、问计于民、问需于民，真心诚意听取和接受人民群众的意见建议；要自觉置于党和人民群众的监督之下，乐于接受监督、主动争取监督、真诚欢迎监督，使自己尽可能避免越过“底线”。

参考文献：

[1]习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2017.

[2]解其斌，刘艳梅，赵 宇.关于建立容错纠错机制的探讨与设计[J].领导之友，2017，（1）.

[3]人民论坛问卷调查中心.部分官员不作为真实原因调查分析报告[J].人民论坛，2015，（15）.

[4]李玉东，何亚兵.区（县）党委建立干部关爱容错机制的构想与思考[J].领导科学，2016，（13）.

[5]钱再见.容错机制的能与不能[J].决策，2016，（6）.

[6]贺海峰.构建容错纠错机制，激励干部干事创业[N].光明日报，20161114.

责任编辑：王 篆