建立巡视巡察联动监督网的内涵、价值及路径研究

钟龙彪

[摘 要]

建立巡视巡察上下联动监督网，中央巡视是主导，发挥引领示范作用；省级巡视是枢纽，发挥承上启下作用；市县巡察是根基，发挥基础性作用。建立巡视巡察上下联动监督网，省市县三级作用非常关键。建立巡视巡察联动监督网，市县巡察监督效能有待提升，省市县巡视巡察联动监督的领导体制、责任落实、工作机制、制度保障有待健全。完善巡视巡察联动监督网，健全市县巡察制度，提升巡察监督效能；完善体制机制，实现巡视巡察上下真联真动、长联长动。

[关键词]

巡视；巡察；联动；监督网

中图分类号：D262.6 文献标识码：A 文章编号：1008410X（2018）05000305

全面从严治党要靠全党、管全党、治全党，必然要求建立横向到边、纵向到底、上下联动、无缝对接、不留死角、没有空白的党内监督网络。党的地方和基层组织是黨的执政之基，也是党内监督亟待加强的薄弱环节。因此，党的十九大报告提出，在市县党委建立巡察制度，建立巡视巡察上下联动监督网。这个重要决策对于实现巡视巡察监督全覆盖，健全完善党和国家监督体系，推动全面从严治党向纵深发展、向基层延伸，不断夺取反腐败斗争新胜利，具有重大意义。

一、建立巡视巡察上下联动监督网的内涵与价值

（一）建立巡视巡察上下联动监督网的内涵

建立巡视巡察上下联动监督网，中央巡视是主导，发挥引领示范作用；省级巡视是枢纽，发挥承上启下作用；市县巡察是根基，发挥基础性作用。落实十九大部署，加快建立巡视巡察上下联动监督网，省市县三级作用非常关键，既是重点，也是难点。省市县巡视巡察联动监督网，从纵向看，可分为省级巡视、市级巡察、县级巡察三个层面；从横向看，涉及省市县三级的党委、巡视巡察机构及纪检、组织、宣传、审计、司法等有关部门。建立省市县巡视巡察上下联动监督网，省市县三级党委加强领导、落实责任是政治保证，省市县三级巡视巡察机构是关键环节和中坚力量，完善压实省市县党委主体责任，加强省级巡视对市县巡察指导、省级巡视与市级巡察、县级巡察协调配合等制度机制是基本保障，做到省市县巡视巡察主体互动、内容贯通、形式对接、机制协调，实现上下左右联动、形成党内监督合力、提升监督效能、促进全面从严治党是根本。

（二）加快建立巡视巡察上下联动监督网的重要价值

第一，从推进全面从严治党全覆盖、层层落实管党治党责任的要求看，需要加快建立巡视巡察联动监督网。在中国共产党的组织体系和我国国家政权体系中，省市县三级处在承上启下的关键环节，是落实全面从严治党要求、实现国家长治久安的重要基础。郡县治，天下安。从正面讲，只有省市县三级都切实按照中央的要求推进全面从严治党，才能使我们党治国理政、长期执政具有广泛、牢固、可靠的基础。如果省市县三级管党不力、治党不严，导致问题丛生，最后把问题都推给中央解决，这也是行不通的。只有省市县三级党委都切实担当起从严治党的责任，把问题解决在地方和基层，才不至于使问题由小变大，由少变多，最后变得积重难返。党的十八大以来，通过加强和改进中央和省级巡视制度，充分发挥了巡视在推进全面从严治党中的利剑作用。但由于巡视在市县两级未能实现全覆盖，出现了管党治党责任压力层层递减的问题，部分基层群众对全面从严治党、深入推进反腐败斗争的获得感不强。有效解决这个问题，需要按照十九大的部署，加快建立市县巡察制度，切实解决全面从严治党“最后一公里”问题，真正实现巡视巡察监督横向到边、纵向到底、上下联动、无缝对接、不留死角，并与党内其他形式的监督、国家监察委员会的监督、司法监督、舆论监督、群众监督等有效衔接，完善监督体系，织密监督网络。

第二，从推进市县巡察、提高巡察效能角度看，需要加快建立巡视巡察联动监督网。从巡视制度看，经过二十多年的实践探索，中央、省级巡视已经积累了较为丰富的经验，无论是领导体制、工作机制、制度建设等，还是发现问题、推动解决问题的具体工作方式方法都已经比较完善，巡视效果明显，受到社会高度关注，深受广大干部群众信任，愿意向巡视组反映问题。但从巡察制度看，市县巡察刚开始探索，时间非常短暂，缺乏成熟经验，与中央和省级巡视比较，无论是发现问题还是推动解决问题，都存在效能不高的问题。由此，产生了巡察对有问题的单位和领导干部震慑作用不明显，基层群众对巡察不了解、不信任，关注度、参与度不高，不愿向巡察组反映了解的基层真实情况等问题。巡察实践中存在的这些问题如果不能有效解决，不切实提高巡察质量，就会影响巡察制度的健康、可持续发展和生命力，使得这个制度形同虚设，不能充分发挥其助力全面从严治党在基层延伸的应有的“利剑”作用。为了把巡察锻造成为巡视那样的“利剑”，市县巡察需要向省级巡视借力、取经，以提升巡察监督效能。这就需要通过建立省市县巡视巡察联动监督网，为省级巡视指导、帮助市县巡察提高监督质量创造条件、搭建平台、铺设通道。

第三，从深化中央、省级巡视角度看，需要加快建立省市县巡视巡察联动监督网。相对于市县巡察，中央、省级巡视具有权威性高、经验丰富、发现问题能力强等比较优势，但也有覆盖范围有限、对基层单位“鞭长莫及”等问题。要弥补这些不足，就需要建立巡视巡察监督上下联动监督网。一方面，可以让市县巡察对中央、省级巡视监督发挥“拾遗补阙”的作用，使党内监督层层落实、直达基层，真正做到“利剑高悬”，让基层干部不敢腐、不能腐、不想腐。另一方面，中央、省级巡视组发现的问题线索，可以通过市县巡察深入查下去，扩大战果，更好地发挥巡视巡察联动发现问题、形成震慑的作用。市县巡察组对基层情况比较熟悉、了解，具有灵活、机动的比较优势，能够快速查清问题、处理问题，并通过查处问题发现带有典型性和普遍性的问题，分析这些问题产生的原因，找出防止、解决问题的办法。

二、建设巡视巡察上下联动监督网的现状

目前，各地普遍部署开展了市县巡察监督，一些地方对建立巡视巡察联动监督网进行了积极探索。例如，江苏探索出巡视巡察联动的三种有效模式：“对口式”巡视巡察，精准发现行业系统性问题；“接力式”巡视巡察，精准发现深层次问题；“协同式”巡视巡察，精准发现普遍性问题

[1]。又如，福建省积极探索省市县三级巡视巡察联动机制，形成一体化工作格局。在省委开展对县巡视时，根据省委巡视组工作需要，由所属市委派出巡察组，针对巡视中反映的突出问题线索开展“点穴式”专项巡察；在省委巡视情况反馈后，市县党委针对巡视组反馈的普遍性、倾向性问题开展巡察，拓展延伸巡视成果[2]。但从实践看，目前的探索还是初步的，存在一些需要进一步深化提高和完善的地方。

第一，市县巡察监督效能有待提升。市县巡察是建立巡视巡察监督网的底板、基础，也是短板、弱项。精准发现问题是巡察充分发挥监督作用的关键。

发现不了基层存在的问题，或者发现的是没有太大价值的问题，巡察监督就不能有效发挥震慑作用，就会演变成“走过场”，难以持续发展。

从调研看，制约巡察监督效能提升的最大难题是发现有价值问题线索“难”，存在“三多三少”问题。 一是巡察组听到的工作成绩多，实质问题少。在巡察中，无论是听取被巡察单位党组织工作汇报、有关部门专题汇报，抑或召开座谈会、列席被巡察单位会议，还是个别谈话、向知情人询问情况，都普遍存在讲工作成绩多、讲具体问题少，讲领导优点多、讲干部缺点少的现象，即使是讲问题，也是讲一般性问题多、讲本单位突出问题少；在民主测评和问卷调查中，存在“一勾到底”、满意率虚高的现象，难以通过测评、问卷结果发现管党治党中存在的问题。二是被巡察单位党组织领导干部和群众积极配合多，来信来访来电主动提供问题线索少。在进驻巡察前，虽然通过在巡察组驻地、被巡察单位张贴巡察公告以及利用电视、报纸、网站等进行宣传，广泛开展动员工作，但公布的举报电话基本上没有接到群众的来电，也很少有群众主动到巡察组接访点反映问题，有的巡察组举报信箱几乎收不到群众的信访举报信件，电子邮箱也是如此。在开展个别谈话中，有的干部、群众虽然了解真实情况，但由于不愿、不敢讲真话，给巡察组了解真实情况带来困难。三是群众反映的问题宽泛、价值低的多，有针对性、价值高的少。基层群众对巡察监督职责、内容不太了解，把巡察组视为“包青天”，认为巡察组什么问题都能查、都应该查，期望值过高，不管什么问题都向巡察组反映。有的反映问题不具体，比较空泛，针对性不强，没有可查性；有的出于发泄私愤，反映问题不实，干扰巡察；有的问题在巡察之前已经处理过，但群众认为处理太轻，仍然向巡察组继续反映，要求从重处理。

巡察效能有待提升的另一个重要表现在于问题整改机制尚不健全，成果有效运用难。巡察成果的运用关系到巡察工作的生命力，巡察工作要取得实实在在的成效，发现问题是基础，整改问题是关键。发现问题是巡察工作的出发点，整改问题则是落脚点。对待巡察组指出的问题，被巡察地区和单位党组织应积极整改，反思工作中的不足。然而，在现实中，仍有部分被巡察地区和单位思想认识不到位，对待整改态度不端正。

从实践情况看，由于市县级巡察发现的问题整改责任机制尚未有效建立，导致有的被巡察单位整改不力、敷衍推诿，或拒不整改。一些被巡察地区和单位党组织认为只要巡察组一走，就是平安“通关”。在落实整改要求时“打折扣”，满足于“差不多”“过得去”。有的单位被指出的问题很多，在问题整改落实阶段却避重就轻，对那些原则性、根本性的问题不加以研究解决，只把焦点放在一些细小问题的整改上。有的整改措施不痛不痒，整改时间宽泛模糊，以此敷衍了事。还有一些被巡察地区和单位党组织抱着消极观望、等待的态度，存在畏难情绪，在整改中缩手缩脚，不主动不积极，走一步、看一步。有的被巡察单位和党员干部，没有正确估量到党中央全面从严治党的决心，抱有侥幸心理，认为短时间内的巡察工作发现不出什么问题，巡察了就了事；即便能够发现问题，也不会“不幸”落到自己头上；更有甚者，认为“上有政策，下有对策”，自作聪明，以为自己的小伎俩可以瞒天过海。正是因为存有这样的侥幸心理，导致部分党员干部对巡察工作敷衍应付，认为巡察组巡察完，自己就可以一切照旧，对后续的问题整改不当回事，能拖则拖，能不改则不改。

影响市县级巡察监督效能提升的主要原因有三个方面。一是由于地域狭小、人际关系密切，客观上存在群众不敢监督、不愿监督基层领导干部，加上巡察宣传的广度、力度不够，使得社会参与性不强，依靠群众举报问题难。虽然巡察组采取了纸质公告张贴、网络发布、电视公告、设立意见箱、公布举报电话等方式，大力宣传巡察工作，营造了一定的舆论氛围，但除巡察办、巡察组、巡察对象等小范围知晓巡察工作外，社会知晓率不高，人人参与巡察监督的氛围不够浓厚，加之群众存在安全顾虑，怕被打击报复等思想误区，造成群众知晓率低、信任度低，参与率不高。群众向巡察组来电来信匿名的多，实名的少。由于是匿名举报，联系不到举报人，巡察组难以深入发现问题。二是因为巡察干部队伍的组成大多数是临时抽调在职优秀后备干部，队伍建设缺乏稳定性、持续性、专业性。被抽调的干部，虽然政治上可靠，但缺少监督的专业知识和能力，对巡察工作不熟悉，经验少、业务水平不高，不能迅速适应巡察工作要求。三是因为当前区级巡察工作实行“党委统一领导、巡察办组织协调、有关部门共同参与”的领导体制和工作机制，相关部门的联动机制尚未健全，存在协调配合不力现象。在巡察准备环节，纪检、审计、信访、检察部门提供的问题线索不充分，数量有限，质量不高，可查性较低，有的部门甚至没有。因为不能提前掌握巡察对象的情况，不能带着问题去巡察，使巡察无备而战，对象不明。在巡察了解环节，巡察组在进驻阶段基本采取发放测评表、个别谈话、设立意见箱和听取报告等被动的方式“等”问题线索，通过走访、调查和暗访或者召集群众开座谈会等主动“找”问题线索的不多，而群众来信来访来电又不多，使巡察组难以全面、深入、准确地发现、掌握被巡察单位存在的问题。

第二，省市县巡视巡察联动监督的领导体制、责任落实、工作机制、制度保障等有待健全。一是由于体制上缺乏有效的纽带把省市县巡视巡察监督主体连接在一起，监督主体之间沟通协调不够，监督主体各自为战、力量分散的现象还存在。二是省市县巡视巡察联动监督的主体责任有待压实。巡视巡察工作主体责任在各级党委（党组），书记是第一责任人，但一些党委对巡视巡察工作主体责任的认识不到位、担当不够有力，有的听取汇报不及时、点人点事不鲜明、运用成果措施不具体，有的对巡视巡察机构人员方面的困难长期不研究、不解决，有的甚至把巡视巡察工作简单推给纪检机关，当甩手掌柜，事不关己高高挂起。三是省市县巡视巡察联动监督工作机制有待完善。在发现问题、推动问题整改、形成震慑等方面，省市县巡视巡察的指导、沟通、协调、配合机制尚未完全建立，省级巡视与市县巡察尚未做到有序承接、有效贯通，影響了巡视巡察上下联动监督网整体作用、综合优势的充分发挥。

三、完善巡视巡察上下联动监督网的路径

（一）健全市县巡察制度，提升监督效能是完善巡视巡察上下联动监督网的根本

第一，创新方式。提高巡察监督效能，重点在于提高发现问题的能力，难点在于破解“熟人社会”监督难题。为破解基层“地方小、人头熟、监督难”的问题，可探索实行“交叉巡察”方式。一些地方的实践证明，异地交叉巡察既使巡察工作跳出人情、面子、关系的干扰，也可推动各地区之间互相学习交流，取长补短，借鉴提高。但在实践探索中也发现跨地区交叉巡察存在的问题，比如，巡察监督涉及主体责任，如果实行跨地区交叉巡察，就有谁来承担主体责任的问题。这个问题处理不妥，会导致主体责任不明确，影响巡察效果。此外，熟人社会监督难，非熟人社会监督也难。实行跨地区交叉巡察，由外地巡察干部负责发现问题，由于其初来乍到，不了解情况，要在短时间内迅速精准发现问题并非易事，而要客观准确判断被巡察单位的政治生态更不容易做到。这些问题需要通过完善跨地区交叉巡察制度来解决。

第二，建设一支素质强、业务精的巡察干部队伍。鉴于巡察干部大多数是临时抽调的，为尽快缩短新巡察干部的“适应期”及“磨合期”，更快地开展巡察工作，可采取多种途径。例如，上一轮巡察后，对于在巡察工作中发现的素质、业务较好的巡察干部，可以留下作为“种子”，实行“以老带新”，从不同侧重点就如何更精准地发现问题、收到信访举报后如何快速反應等方面介绍经验做法和提出意见建议，并对新一轮巡察组成员提出的带有普遍性的问题进行解答，充分发挥“传帮带”的作用。还可以选派优秀县级巡察干部到市级巡察组、省级巡视组跟班学习。也可以让省级巡视办选派优秀巡视干部到市县级巡察组挂职，指导市县巡察干部提高业务水平。

第三，注重舆论宣传，加大巡察工作的宣传、教育力度。每轮巡察开始前及时张贴巡察公告，公布各巡察组联系电话、电子邮箱和举报信箱，并利用报纸、电视等公众平台广而告之，扩大群众知晓率，最大限度地拓宽和畅通线索来源渠道，搭建与党员、干部、群众的交流沟通平台。充分利用政府门户网、纪检监察网、微信、微博等新媒体，全面、准确、及时发布巡察工作动态，宣传巡察工作成效，营造人人关注巡察、人人参与巡察的良好氛围。

第四，强化责任，提升巡察成果运用实效。强化巡察机构的责任。巡察机构要对整改落实情况、移交事项办理情况等进行跟踪、了解和督办，建立成果运用台账管理制度，使巡察成果在报告、反馈、移交、督办、整改等各环节有据可查，对整改工作和移交事项办理不力的，要及时通报，严肃追责。强化被巡察单位的整改责任。被巡察单位党委要针对反馈意见，统筹研究、细化分工、责任到人、认真整改，做到真抓真改。强化线索核查责任。党员干部违纪违法问题线索移交纪委核查处理，选人用人及党建工作等问题移交组织部门处理。

（二）完善体制机制，实现巡视巡察上下真联真动、长联长动是必由之路

第一，健全上下联动的领导体制，落实主体责任是根本保证。健全省级党委统一领导、巡视工作领导小组具体领导、市县党委和巡察工作领导小组分级负责的领导体制，抓好责任传导，做到巡视巡察一体谋划、一体部署、一体推进。

第二，建立上下联动的工作机制，巡视巡察同向发力是关键所在。省级巡视工作领导小组、巡视工作领导小组办公室要加强与市县巡察工作领导小组、巡察工作领导小组办公室联系，突出“共抓共享共用”，形成巡视巡察监督内容互相吻合、监督要素互相衔接、工作步骤互相协同的工作格局。

第三，完善制度体系，规范运行是巡视巡察上下联动常态化的可靠保障。这就需要建立健全省市县党委常委会定期研究巡视巡察联动工作、省市县党委书记召开专题会听取巡视巡察联动汇报、市县党委向省级巡视工作领导小组报备巡察材料等制度。

参考文献：

[1]初英杰.巡视巡察联动 利剑直插基层[N].中国纪检监察报，20171129.

[2]陈金来.福建探索省市县三级巡视巡察联动机制——靶向基层，发挥利剑震慑作用[N].中国纪检监察报，20170618.

责任编辑：陈文杰