水库移民“两区”福利变化比较及政策改进——基于农户视角的分析

(华中农业大学 公共管理学院,湖北 武汉 430070)

在我国城市化发展的大背景下,未来几十年城市化发展趋势必将推动水电大发展,从而不断产生新的水电移民[1]。随着社会发展和农业劳动人口转移,我国水库移民安置政策由单纯的补偿和安置向开发性移民转变,从重视国家工程建设向重视移民生产生活和后期扶持转变,水库移民安置补偿制度在不断发展与完善,但仍存在对移民利益保护不够、补偿标准没有反应市场价值、未规定安置区和项目受影响地区群体的补偿措施等不足,对水利水电工程的淹没区与安置区(简称“两区”)居民福利产生着消极影响[1]。

水库移民安置的终极追求是保障和改善水库移民和其他相关群体的福利水平[2]。王茂福等[2]从福利经济学角度探讨了水库移民安置目标;聂鑫等[3]在微观福利视角下对库区移民搬迁意愿进行了调查;贺丹[4]对水库安置区居民土地流转前后的福利变化进行了模糊评价;刘灵辉[5]对水利水电工程移民安置区土地流转的影响因素与社会福利改进状况进行了研究;孙海兵等[6]从福利视角下对水库移民安置目标进行了分析,甄别出影响移民实现基本安置目标的福利因素。但现有研究往往单独针对淹没区移民福利或安置区居民福利,鲜有将两者结合起来进行研究。

在水利水电工程建设中,不仅“两区”所处的自然与社会经济环境不同,同时“两区”的实物损失也存在一定差异,势必导致水库移民安置对“两区”福利的影响存在差异。本文基于福利经济学和可行性能力的相关理论,利用模糊评价分析法测算水库移民安置前后“两区”的福利变化,并综合分析水库移民安置中“两区”福利变化的不同特征,以期为制定“两区”差异化的补偿和扶持政策提供借鉴,更好地服务于水利水电工程搬迁移民的安置工作。

1 理论分析

阿玛蒂亚·森提出的“可行能力”福利理论为众多定量测量福利变化的模型提供了理论基础。他对福利概念进行了新的解释,根据实际做的事情和可做的事情对个人福利进行描述分析。阿玛蒂亚·森认为,福利包含两方面的内容,一方面是物质内容，一方面是诸如个人自由程度、社会公平状态等“非物质”信息，提出了多种“功能”和“能力”的集合能构成福利的观点。即消费品、享受服务等只是为了提供一些能产生“能力”或“功能”的特征,最终促使福利的产生。评估生活中有关联的功能性活动可实现对福利的评估。在水库移民安置过程中,“两区”农户福利状况发生了较大变化,同时面临着失地风险,失地就意味着一种可行能力的丧失。因此,依据可行性能力理论对福利进行评价,可使农户福利内涵得到更加全面的界定。

功能性活动反映了一个人认为值得去做或达到多种多样的事情和状态[7],但水库移民安置规划通常将农户家庭作为搬迁、安置和补偿对象,且我国传统家庭观念与亲情关系使部分家庭成员好的状况会带给其他成员极大的满足度,而不论其他成员的实际福利状况如何[8],因此本文将农户家庭定为研究对象。

2 实证研究

2.1 数据来源与统计描述

本文数据来源于对湖南省皂市水利枢纽工程石门县“两区”、澧县“两区”、临澧县“两区”、云南省鲁地拉水电站工程永胜县淹没区、鹤庆县朵美乡和姜寅农场淹没区和宾川县“两区”的调查。湖南省皂市水利枢纽工程移民安置工作启动时间较早,大部分移民搬迁安置时间为2004—2008年,“以土安置”模式实施较成熟,主要是采用投亲靠友的移民安置方式,大量采取种植业安置,同时以赡养安置、自营就业安置和其他安置方式作为补充。云南省鲁地拉水电站工程移民集中搬迁时间为2012年,安置方式为以农业生产安置为主的有土安置和以长效补偿为基础的无土安置两种。湖南皂市水利枢纽工程和云南鲁地拉水电站工程涉及的征地范围均较大,且涵盖不同的搬迁安置时期与多样的补偿安置方式,以此为研究案例可使数据来源更具有代表性。

数据采集采用“一对一”半结构访谈模式,共进行了两期问卷调查。在湖南省皂市水库“两区”发放问卷500份,收回有效问卷460份;在云南省鲁地拉水电站水库“两区”发放问卷450份,收回有效问卷共计404份。调查区域样本具体情况见表1和表2。由表2可知,调查对象主要是具有一定文化水平和农业生产经验的中老年男性普通村民。农户的基本特征符合本研究的需要,研究样本具有一定的代表性。

表1 调查数据来源情况(单位：份)

表2 调查样本基本情况

2.2 福利变化测度模型构建

指标体系构建:阿玛蒂亚·森的福利理论并未明确组成福利的功能性活动,因此福利指标体系的构建需结合实地调查情况,同时考虑水库移民安置的现实特征。经济收入不能代表福利状况,但它仍是达到福利的一个有效途径,特别是在我国,农民的经济收入仍是提高其生活质量的关键决定因素[8],因此本文考虑把经济收入作为组成福利的功能性活动之一。对移民来说,水库建设淹没或侵占了他们原有的生活生产用地,导致他们移民安置后的生活发生了巨大变化,他们拥有的土地状况和就业状况也相应改变,他们的农业与非农业收入、家庭纯收入必然会受到影响;对安置区居民来说,土地流转前后承包地数量的变化必然使农业收入受到影响,同时移民的到来导致非农就业环境变化，使非农业收入受到影响,农户的非预期性开支也会因为外界环境的改变而变化,纯收入也将发生变化。因此,本文考虑将农业收入、非农业收入和家庭纯收入作为家庭经济状况功能性活动的相关性指标。水库移民使“两区”农户都面临着失地风险。农民因水库建设而失地,虽然获得了一定的补偿,但从长远来看他们失去了长久生存与发展的载体。尽管全国各地对失地农民进行了多种安置举措,但唯有社会保障方式可适应不同地区、不同类型的人群,可为所有失地农民的利益提供相应的保障[9]。农民对土地的依赖性强,土地的社会保障功能对他们的替代率大,耕地面积的多少可反映农地对“两区”农户生活保障作用的大小。对失地农民的社会保障,即为给农民提供相应的保证与保护的社会制度[9]。因此，本文考虑将养老补助、医疗补助、耕地面积一同作为社会保障功能性活动的相关性指标。居住是福利的重要组成部分,好的居住条件对人的生理和心理健康发挥着重要的作用,居住条件不仅体现为遮风挡雨、御寒防冻等基本的保护性作用,还体现为公共服务设施的齐全性和便利性,以及周边环境带给人们的视觉感受和舒适程度。人均居住面积可反映房屋的舒适程度,该值越大,表明有更高的舒适度[8]。同时,居住条件不仅仅包括住房本身的状况,还包括居住环境质量、居住周边配套设施、出行便利程度等,因此本文将人均居住面积、交通便利程度、居住环境和配套服务设施作为居住条件这一功能性活动的相关性指标。生产条件指劳动者利用劳动工具作用于劳动对象使其成为预期产品过程中一切条件的总称,包括生产环境、生产资料。生产条件功能将直接影响劳动者取得劳动收入的能力,从而对福利产生影响,针对从事农业和非农业劳动的居民,本文分别以农田水利基础设施状况和非农就业环境作为影响其生产条件功能性活动的相关指标,具有研究代表性。在微观经济学理论中,效用被看作是一个人的福利指数,快乐被认为是人们行为的最终目的[4],因此本文将“两区”居民的心理状况列入评价指标。移民安置后,“两区”农户的重组邻里关系、对未来生活的预期等最终都会影响其福利水平。在实际调查中,很难获得心理功能在水库移民安置前后的对比值,且心理状况往往受到多方面感受的影响,幸福感可以直观地反映一个人对当下生活的满意程度,因此本文选择家庭幸福感来反映“两区”居民的心理感受。根据上述分析,“两区”居民功能性活动及其初级指标的选取与定义、赋值等解释见表3。

表3 功能性活动及其初级指标定义

注:变量类型中C表示连续变量,Q表示有序分类变量;计算过程中,为符合数学意义,将数值1和0分别改为0.999和0.001。

福利测算函数设定:福利测算通常采用模糊综合评价法,该方法可有效避免主观评价指标存在的主观判断模糊性的影响。本文采用模糊综合评价法对移民安置前后“两区”农户家庭福利指数进行计算。在计算农户家庭福利指标(包括连续变量与有序分类变量)的隶属度时,借鉴Cerioli和Zani[10]的研究,均采用分段线性隶属函数进行计算,隶属函数表达式为:

(1)

本文借鉴高进云[11]的研究,以f(x)=x-0.5作为权重函数,同时借鉴Cerioli、Zani[10]的研究,采用加权平均法将初级隶属度指标汇总成表示各功能的综合指标,各功能的隶属度计算式为:

(2)

采用相同的权重确定方法,通过加权平均各项功能的隶属度得到农户综合福利隶属度,农户综合福利隶属度可表示为:

(3)

式中,ωig为各项功能权重,确定方法同上。

连续型变量取值范围说明:计算隶属度时,农业收入、非农业收入、纯收入、耕地面积、人均居住面积等连续型指标变量的取值范围的选取方法已有学者在相关文献中进行了详细说明[4,8,11-16]，本文不再做过多的阐述。依据研究样本情况进行的取值为:对非农业收入取值范围的选取根据《常德市统计年鉴》,选择常德市2007年和2014年城镇居民人均可支配收入(分别为12453元和22634元)作为移民前后的人均非农收入的上限值,选择云南省大理州2012年和2013年城镇居民人均可支配收入(分别为20133和22690元)作为其移民前后的人均非农收入的上限值,而下限值都设为0;对纯收入的取值范围选取常德市2007年和2014年的农村居民人均纯收入(分别为3966元、10737元)和云南省2012年、2013年的农村居民人均纯收入(分别为5678元和6677元)作为移民前后人均纯收入的上限值,常德市2007年和2014年的最低生活保障标准(分别为650元/年和1980元/年)和云南省2012年和2013年的最低生活保障标准(均为1080元/年)作为移民前后人均纯收入的下限值;对耕地面积取值范围选取联合国粮农组织规定的人均0.053hm2的警戒线作为人均耕地面积,该值为维持福利不好不坏的中间状态,将人均0.11hm2及以上为作为福利最好的状态,人均耕地面积最小值为零;选取人均居住面积的取值范围,根据建设部颁布的2020年全面建设小康社会居住的指标,对农村人均住房建筑面积40m2[17],将该标准设为人均居住面积的最大值,认为等于或超过该标准,农民的居住福利状况为好,人均居住面积最小值设为0。

3 结果与分析

3.1 “两区”福利指数变化情况汇总

依据对福利理论与福利测算方法的分析,结合调查数据,计算得到淹没区7个样本区以及安置区4个样本区农户家庭移民安置前后各指标福利与综合福利隶属度。为明晰“两区”福利变化情况,移民安置前后“两区”福利测算结果见表4。其中,变化比例范围为计算得到的“两区”各样本区农户家庭移民安置后福利隶属度相较于移民前的变化比例最大值和最小值,平均变化比例由“两区”各样本区福利变化比例取平均值得到,变化幅度由“两区”各样本区福利变化比例最大值减去最小值计算得到。三个汇总量可分别从方向、大小、幅度三个不同的方面反映水库移民安置对“两区”福利的差异影响特征。

表4 “两区”福利指数变化情况汇总

(续表4)

项目 变化比例范围(%) 平均变化比例(%) 变化幅度(%) 淹没区安置区淹没区安置区淹没区安置区X4[-96.27,12.70](负/正)[4.86,12.63](正)-17.78(中)9.32(小)108.97(极大)7.77(小) X41[-99.80,32.60](负/正)[8.89,26.00](正)-7.17(小)17.08(中)132.40(极大)17.11(中) X42[-37.14,-4.00](负)[-0.58,6.88](负/正)-18.02(中)2.26(小)33.14(大)7.46(小)X5[-34.46,-4.17](负)[-18.80,-5.78](负)-16.40(中)-11.64(中)30.29(大)13.02(中) X51[-34.46,-4.17](负)[-18.80,-5.78](负)-16.40(中)-11.64(中)30.29(大)13.02(中) 综合福利[-81.20,-3.34](负)[-9.47,-2.14](负)-19.95(中)-5.99(小)77.87(极大)7.33(小)

注:(负)表示福利指数变化比例为负向变化,(正)表示正向变化,(负/正)表示从负向到正向的变化;平均变化比例的绝对值和变化幅度按照≤10%、10%—30%、30%—50%、>50%分别区分为小、中、大、极大的变化。

3.2 “两区”福利变化比较分析

“两区”福利变化特征的分类比较:根据表4的汇总结果,结合方向、大小对“两区”各指标福利及综合福利变化特征进行分类,平均变化比例的“极大、大、中、小”分别对应福利指数变化显著程度为“显著、较显著、略显著、不显著”,分类结果见表5,可福利变化分为正向显著、正向较显著、正向略显著、正向不显著、负向显著、负向较显著、负向略显著、负向不显著、不定向略显著、不定向不显著等10类。

表5 指标福利变化特征分类

淹没区综合福利变化特征为“负向略显著”,综合福利指数平均降低19.95%;安置区综合福利指数变化特征为“负向不显著”,综合福利指数平均降低5.99%。说明移民安置中“两区”的移民安置补偿都没有达到帕累托效率标准,淹没区综合福利减损严重。淹没区家庭经济状况福利减损较显著,因此在移民安置过程中应得到更多的改善支持;“两区”社会保障和心理福利变化为负向略显著,说明“两区”重组之后的社会保障体系建设和心理幸福感福利提升应得到同等重视与保障;淹没区生产条件功能福利和居住条件福利不定向变化,说明移民并未实际享受到迁入之后的基础服务建设和生活配套带来的福利改善,而安置区的生产条件功能及居住条件则因此而受益表现为福利的正向变化。

从福利的微观变化来看(表5),淹没区耕地面积福利减损最为显著,农业收入、纯收入福利变化为“负向较显著”,安置区农业收入、耕地面积福利减损也较显著,说明“两区”耕地补偿普遍不到位,导致农业收入福利受减损影响,农民食品自给自足能力下降,生活总支出增大,纯收入福利也因此减损;移民的农业收入减少使收入来源不得不向非农业转移,因此非农业收入福利变化为“正向略显著”,安置区则因为受移民迁入带来的竞争压力和新就业发展契机的双向影响,非农业收入随非农就业环境发生不定向、不显著变化,说明“两区”非农业收入环境的优化建设均有待加强;“两区”养老和医疗补助福利均正向变化但改善幅度较小,说明得到的补助扶持力度均较低;淹没区农田水利基础设施、居住环境、配套服务设施、人均居住面积福利发生小幅度的不定向波动,而安置区农田水利基础设施、居住环境、配套服务设施等方面的福利则得到了改善,安置区人均居住面积因移民迁入带来的空间集聚而受到影响,因此应保障移民在居住环境配套上得到的福利享受,并补偿安置区居民人均居住面积的福利损失。

图1 “两区”福利指数变化幅度

“两区”福利变化稳定性比较:“两区”福利指数变化幅度见图1,反映了水库移民安置对福利影响作用的稳定程度,福利指数变化幅度越大,说明福利变化越不稳定。由图1可知,淹没区福利指数变化幅度普遍较大,福利变化不稳定,可能存在两方面的原因:一是由于不同淹没区移民实际得到的补偿和安置措施、力度存在差异;二是由于移民在生活环境、社会心态、生产劳动、人际关系等适应方面具有差异性、滞后性、长期性特点[18]。其中,淹没区家庭经济状况、农业收入、非农业收入、社会保障、耕地面积、交通便利情况、生产条件功能、农田水利基础设施等指标福利变化幅度极不稳定,说明不同淹没区以上几项指标福利受影响的作用程度存在较大差距,同时也说明福利改善存在较大的空间。

4 结论与政策建议

4.1 结论

首先,水库移民安置对“两区”综合福利均存在负面影响,相较于安置区综合福利变化,淹没区综合福利受减损作用更为显著;其次,淹没区各指标福利及综合福利变化普遍不稳定,而安置区各指标福利及综合福利变化普遍比较稳定;第三,由福利改善指标进行差异分析可知,淹没区主要福利改善指标为非农业收入和交通便利情况,安置区主要福利改善指标为交通便利情况,且改善作用较淹没区更为明显。“两区”养老补助和医疗补助福利改善均不显著,其中安置区养老补助及医疗补助福利改善更为轻微。由福利减损指标进行差异分析可知,淹没区主要福利减损指标为耕地面积、农业收入和纯收入,安置区主要福利减损指标为农业收入和耕地面积。相较而言,淹没区耕地面积福利减损更明显,农业收入福利减损幅度相当。淹没区农田水利基础设施、居住环境、配套服务设施及人均居住面积受不定向的小幅度波动影响,而安置区农田水利基础设施、居住环境及配套服务设施福利略显著地改善,人均居住面积福利则由于移民迁入带来的空间集聚受到小幅度的减损影响。水库移民安置使淹没区非农业收入福利较显著地改善,非农就业环境福利略显著地减损,而安置区非农业收入和非农就业环境福利均小幅度不定向的波动变化。

4.2 政策建议

主要是:①建立健全淹没区补偿和安置政策监督机制,完善土地征收的相关法律制度,明确安置区的具体补偿范围和标准。移民补偿安置政策的实施存在差异,同时移民融入新环境存在个体差异会影响其福利,使淹没区福利变化不稳定、可控性差;而安置区居民的补偿缺乏法律政策的支撑和一致的补偿标准,在安置区居民利益得不到保障的情况下,移民和安置区居民之间的福利改善和差异融合就会受到阻碍。因此,应通过建立补偿安置的监督机制,完善相关法律,营造“两区”居民团结的氛围,促进“两区”居民交流沟通与和谐发展。②应创新现行土地补偿方案,提高耕地补偿标准。合理的土地补偿方案和标准是实现水库移民安置目标的关键。分析表明,水库移民安置使“两区”耕地面积福利减损明显,尤其是淹没区耕地面积,说明现有的耕地补偿不到位,安置区土地补偿存在标准混乱、价值额度不一致等问题[19]。“两区”农户只有在拥有土地的情况下,其人力资产才可以成为人力资本和财富,一旦失去土地,即几乎失去了可提供收入的所有资产[20],因此耕地补偿对农户福利有着较大的影响。考虑在补偿标准内综合体现农地的市场和非市场价值,使“两区”被占用的土地获得公平合理的补偿。同时,考虑将“两区”土地补偿纳入同一补偿轨道,实现“两区”土地补偿价值原则和标准的统一。③合理安排公共项目配套建设。分析表明,淹没区移民没有完全享受到农田水利基础设施、居住环境、配套服务设施等方面公共建设带来的福利改善,应避免在实际安置区建设项目中,由于“两区”生活、生产区域隔离,安置区原居民凭借自身优势使移民安置建设项目向原居民生活、生产区域偏移的现象,保障移民在新环境下能够平等地享受安置建设项目带来的福利改善。④盘活安置区非农就业市场。移民安置后原居民非农就业环境和非农业收入面对不确定性影响,同时移民的非农就业环境也受到负面影响。政府可通过培育集体企业,吸纳移民就业,还可依靠水库资源,大力发展第二、三产业[21],拓宽就业渠道,充分缓冲农户征地后的生活风险。⑤增大社会保障扶持力度。移民安置中“两区”可获得的社会保障扶持极其有限,社会保障机制和社会控制体系的完善程度是决定区域社会系统稳定的深层原因[22],增大社会保障扶持力度有利于改善“两区”农户福利状况,同时促进移民安置后“两区”居民融合的社会系统稳定建立。

总之,非自愿性移民安置工作涉及广大的农户群体,牵涉到资源重新分配、生态环境压力增加、社会结构改变和区域经济协调等问题。在目前城镇化发展以及新农村建设的背景下,农户家庭的福利改善和农村社会的和谐稳定显得尤为重要,本文综合各淹没区与安置区农户移民安置前后福利变化的一般性结论,提出的政策建议可为未来“两区”发展提供一定的参考价值。