对加强边疆民族地区农村基层政权建设的思考

董国菊

摘 要：农村基层政权是国家政权的根基，只有农村稳定才有国家的稳定。边疆稳定是国家安全的重要保障，边疆民族地区农村基层政权建设构成了边疆稳定的基石。改革开放以来我国农村经济发生的变化，助推着农村基层政权的建设。如何加强德宏边疆民族地区农村基层政权建设意义重大。

关键词：德宏州 边疆民族地区 农村 基层政权建设

农村基层政权是国家政权的根基，只有农村稳定才有国家的稳定。边疆稳定是国家安全的重要保障，边疆民族地区农村基层政权建设构成了边疆稳定的基石。目前，我国基层政权建设中普遍存在着稳定性差、基层干部队伍素质、政治觉悟不高以及基层群众的政治文化水平不高等问题。做为国家“一带一路”的前沿，同时又是边（边疆）少（少数民族）穷（穷困）的德宏，农村基层政权建设问题值得思考。

一、改革开放以来我国农村经济发生的变化，助推着农村基层政权的建设

改革开放以来，随着计划经济向市场经济的转变，我国农村经济基础发生了很大变化。在生产效率提高、农民收入提高的同时，村级财政基本上破产，大量农民离开土地流入城市。党的方针政策、政权管理机制，乃至经济生活，从上到下，到乡镇一级形成一个循环体，而村级以下的广大农民自己形成一个循环体，这两个循环体基本不衔接，形成了断层。也就是说原来从上到下一杆子插到底的政权管理机制，到了村这一级出现了断层。“断层”是农村从计划经济向市场经济转轨的必然结果。农村联产承包责任到户之后，随着市场经济化程度的提高，上级政权对于农民的生产活动所发挥的影响越来越小，农民在经济生活上对于上级政权的依赖也越来越小。过去，管理村里的资产、组织生产和分配，是村党支部的主要职能和权力来源，而随着包产到户和市场经济的发展，村民逐渐有了自己的经济支配权。许多村党支部，乃至乡、镇政府，找不到自己在市场经济中的定位，而村民们则认为他们是“吃闲饭”的一小撮。加上农村党员、干部队伍普遍年纪老化、文化程度低，以及宗派、家族势力等对农村社会影响较大的民间非政府力量的存在，导致农村基层党组织涣散，农村基层政权建设已迫在眉睫。执政党必须以新的方法处理农村基层政权问题，抓好农村党建工作，把真正代表先进文化和先进生产力，代表广大农民群众的人吸收到党组织里来，进而推动农村基层政权的建设。

站在德宏的土地上，国家南向战略的实施，使德宏从改革的末梢变为面向东南亚、南亚开放的前沿，继云南桥头堡和瑞丽国家重点开发开放试验区建设机遇之后，德宏又迎来了“孟中印缅经济走廊” 建设和“一带一路”国家战略实施的大好时机。《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》将云南定位为面向南亚东南亚的的辐射中心，目的是打通向西南开放的通道，主古丝绸之路重新焕发生机与活力。德宏位于东南亚经济圈、南亚经济圈结合部，是中国连接印度洋国际大通道的要冲。随着中国“一带一路”战略和孟中印缅经济走廊建设的深入推进，德宏区位优势十分突出。云南日报评论：“德宏是中缅合作的核心区，特殊的地缘人缘关系，与缅甸及东南亚、南亚国家友好往来、互市贸易、文化交流源远流长，在历史、区位、资源、文化等方面具有得天独厚的优势。”“‘翻开中国地图，德宏在祖国的边陲，翻开世界地图，德宏是开放的前沿。这句话诠释了德宏在国家实施‘一带一路重大战略中具有得天独厚的区位优势。”在如此重大的机遇面前，边、少、穷、的德宏如何顺势而为，加强农村基层政权建设，稳固根基，搭上国家发展的快车，已经刻不容缓。

二、德宏边疆民族地区农村基层政权建设基本情况

目前我國农村基层政权建设包括乡镇政权和村民委员会建设两部分。乡镇政权建设主要是指在乡镇政府中建立适应社会主义市场经济要求的工作机制完善监督程序，推行政务公开，增强办事效率。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。村委会组织法第二条规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”

以德宏州芒市为例，芒市下辖11个民族乡镇（其中7个山区乡镇：勐戛镇、芒海镇、中山乡、江东乡、五岔路乡、三台山乡、西山乡，4个半山半坝乡镇：芒市镇、轩岗乡、风平镇、遮放镇），一个农场，一个街道办事处。102个行政村，1602个村居民小组。组建了13个基层党委，100个党总支，955个党支部，共有党员12939人。

近年来，芒市基层政权建设工作以“围绕经济抓党建、抓好党建促发展”为目标，突出重点，分类指导，统筹兼顾，狠抓落实，形成了“党委龙头活、各级班子强、乡村基础实、配套组织全、整体效能好”的基层政权建设工作新格局，为建设和谐、文明的基层政权建设提供了有力的政治和组织保证。

首先，成立基层政权建设工作领导小组，完善“一把手”抓党建责任制制度，制定科学合理的考评细则，形成齐抓共管、上下联动的工作格局。健全和落实领导干部党建工作联系点制度，建立领导干部“四同”工作机制，规定了市级领导干部每年下乡驻村的具体目标任务，各级领导干部通过与农民“四同”，加强对联系点党建工作的指导。定期不定期地对基层工作进展情况进行督促检查，落实了基层党委抓基层政权建设建设工作的责任。

其次，加强村级后备干部队伍建设，把政治素质好、年纪轻、文化高、懂经营、善管理的高中毕业生、退伍军人、实用技术骨干、经济带头人纳入视野，重点培养，解决村干部后继乏人的问题，同时积极开展农民党员培训教育工作。

再次，各乡镇机构普遍设置了“四办四中心两站一所”，即党政综合办、经济发展办、社会事务办、社管综治办、农业综合服务中心、文化广播电视服务中心、村镇规划建设服务中心、社会保障服务中心、农村经济经营管理站、林业站和财政所。财政体制实行“村财乡管、乡财县管”。税费改革后，乡镇和街道所有经费都属于上级转移支付，事多权小，普遍存在事权、财权不匹配、人少事多、财力不足等情况，严重制约基层政权建设工作及其他各项工作的开展。

三、边疆民族地区农村基层政权建设中的问题分析

（一）基层干部队伍素质普遍偏低，导致对发展村级经济的思路不清，缺乏长远发展规划

村干部综合素质的高低影响着农村经济发展水平的高低。由于储备干部能力不足，村委会干部任职时间较长，大部分年龄偏大，文化程度不高，导致创新意识不强，缺乏对市场经济动态变化敏感性，对新技能的接受能力较差，缺乏长远发展规划，缺乏积极性和创造性，平时仅停留在应付上级下达的工作，不能将身心投入到带领农民发家致富，促进 当地农村经济发展的工作中去。

（二）基层干部待遇低，队伍不稳定

基层干部队伍的稳定对于维持区域的稳定性，提高行政效率有极其重要的作用。但由于芒市基层一线相对来说工作环境恶劣，工作强度、压力大、时间长、升职机会小，加上基层干部的工资福利待遇差，家庭生计难以维系，社会保险不齐全等。有的村干部参加工作十几年，面对正常落选后的生活保障问题，目前还没有纳入各级党委政府的议事日程，导致任职时间长的村委会和居委会干部常怀后顾之忧，工作热情不高，很多人不愿意在基层一线工作。虽然大学生村官的选拔制度为边疆地区提供了优秀的人才和经济发展所需的专业技术，促进了该地区的政权建设和经济发展。但多数优秀的大学生村官到基层历练只是为了积攒工作经验，提升工作能力，很少有长期发展的打算。一些大学生村官由于不懂当地民族语言，交流存在沟通障碍，工作不接地气，难以扎根，基层干部队伍不稳定成为常态。

（三）村干部腐败问题，侵蚀着基层政权建设的根基

村干部腐败主要就是由于村级事务管理规范化程度不高，财务管理不公开透明等原因造成的。有些村干部混淆了公与私的关系，不落实民主集中制，飞扬跋扈，作风霸道，办事不讲程序和规矩，村里重大事项不进行民主决策，村民也不了解村里重大事项建设和经费的使用情况，有些村干部为了躲避监督，甚至设立账外账。

近年来查处的村干部腐败，绝大部分都涉及土地征收、占地拆迁、承包流转、惠农资金使用以及村里重大工程等领域，具有很强的指向性。一旦这些村干部失去做人底线，忘记“用权为民”的宗旨，为了获取官位，通过请客送礼、拉票买票、宗族选举等手段来当选村干部，捞取个人利益，直接侵害村民的切身利益。加上有些部门为了推动工作，对村里重大项目和资金的监督睁一只眼，闭一只眼，让村干部有很大的寻租空间，而审计监督和纪检监督又主要是进行事后监督，缺乏事前监督和过程监督，必然会引起村民不满，导致群众上访事件经常发生。有理的上访，甚至无理也上访，对党的基层政权建设和法治建设具有极大的破坏性，最终损害党和政府的形象，使政府公信力下降。

（四）部分基层干部对党的民族宗教政策认识不深、理解不足，削弱了基层政权的力量

德宏是全国30个、云南8个少数民族自治州之一，是一个多民族、多宗教的民族自治州，“十里不同天，一山不同俗” 是对德宏宗教文化的经典概括。在长期的历史发展进程中，德宏州民族和谐、宗教多元，佛教、道教、伊斯兰教、基督教、天主教五大宗教俱存，其中佛教又有南传上座部佛教和汉传佛教两大派。州内傣族、德昂族和阿昌族信仰南传佛教，部分景颇族信仰基督教和天主教，回族信仰伊斯兰教，部分汉族信奉汉传佛教、道教和基督教。此外，各民族还有本民族信仰的原始宗教。其中佛教影响范围最广，尤其是对傣族传统文化影响深刻，它不仅是作为一种宗教信仰影响傣族自身族群的生产生活习俗，而且佛教与傣族文化的紧密结合，更是对其它民族，包括当地汉族的文化也产生了较大影响，这种影响不仅反映在农村，也延续到城镇，融入到商业活动之中。这需要一支懂民族宗教的，并愿意为此付出的干部队伍来开展民族宗教工作。

现实情况是德宏基层宗教工作干部多半是兼职的，普遍对党的宗教政策缺乏正确全面的理解，宗教事务管理意识不强。囿于传统思维方式的影响，一些基层干部视宗教为高度“敏感”且具有浓厚政治色彩的问题，“谈宗色变” ，不能正确认识非法宗教活动对于政权建设、社会经济发展的危害，对非法宗教活动管理不严格。许多干部在思想认识上存在误区，对宗教消极因素看得多，对积极面认识不足：他们有的视教职人员和信教群众为迷信愚昧，与其保持距离；有的片面理解信仰自由是公民的权利，对属地宗教活动，不敢主动宣传介入、大胆管理，而是放任自由；有的习惯用管治思维、行政命令去管理宗教事务，用官僚习气对待教职人员、处理宗教事务，弱化了党的群众基础；有的干部认为宗教事务行政执法可有可无，只要不出事就行，存在履职不严、敷衍塞责、效能低下的现象；有的干部认为宗教管理就是去除宗教文化中的极端思想，对人民群众的宗教思想不重视，甚至不理解为什么芒市各村的佛教活动场所超过村委会办公室和中小学的总和？为什么农民群众对改善基层办公条件态度消极，但对修建和装修佛寺却热情高涨，主动捐款，佛寺装修得比村委会办公室漂亮？如此种种在很大程度上削弱了基层政权的力量。

（五）基层群众的法律意识普遍淡薄

法律意识对于法律的实施、人民群众自身权利的维护都是极其重要的。但当前在德宏农村，人情社会、熟人社会的特征明显，从实用性、意识层面、表现形式来讲，传统道德、风俗习惯、宗教信仰与村民的素质水平、农村的现实环境更相符合，更容易被接受，比法律来得更切合实际，更深入人心，更加有效。在村民的潜意识里，用道德伦理就能分清好坏是非，不需要法律的参与，认为“打官司”是很不光彩、丢尽脸面的事，会被人说三道四，指手画脚，致使村民不习惯于遇事找法、办事靠法，这在很大程度上制约着村民法治观念的形成，基层群众的法律意识普遍淡薄。

（六）基层群众的政治参与意识不强

基层群众的政治参与意识对于加强基层政权建设有着十分重要的意义。但在德宏边疆农村，多数基层群众对于民主的概念、民主权利的含义和范围认识不清。对于最基本的公民选举权，多数群众认为选举只是一种形式，可有可无，村干部是上级任命的，是乡镇政府的办事机构，是为乡镇政府服务的，这种观念导致了群众政治参与意识不强，在进行村干部選举时，部分群众找借口不参加，这不利于基层群众行使自己的合法权利，使民主监督的真正作用不能得到充分发挥，对基层政权建设极为不利。加上领导班子作风不够民主，主要领导说干啥就干啥，班子成员之间不够团结，工作上相互沟通不够，不能形成整体合力，也在很大程度上影响着基层群众政治参与意识的形成。

四、对加强民族地区农村基层政权建设的建议

（一）提高基层干部队伍综合素质

基层干部的综合素质直接影响着当地的管理水平。首先，对现有的干部，国家应加大用于基层干部培训的资金投入，培训内容应包括多方面，不仅要包括文化理论、政治经济制度、党的经济政策等内容，还要注重科技技能的培训，全面提高基层干部的综合素质，发挥其带头示范作用；其次，注重人才的引进，在乡镇干部选举时，可以对基层一线任职较长、表现优秀的干部进行全面考察，优先提拔到领导职位，调动基层干部的工作积极性，同时注重吸引本地有能力的人回乡发展，为其提供基层干部领导职位，为本地区经济发展提供所需专业技能，带领本地区人民致富，从而提升本地区基层政权建设水平；再次，大学生“村官”选派制度的实施也为边疆民族地区注入了新的血液，国家应加大培养力度，为大学生“村官”提供更多的工作机会，增加其稳定性。

（二）加强党性修养建设，增强基层干部自我约束、自我监督的意识

要加强基层政权建设，必须从思想上加以约束，加强党性修养建设，尤其是农村基层党组织“一把手”的思想教育，增强其自我约束、自我监督的意识。严明纪律，规范自己的言行，要求别人做到的，自己首先做到，要求别人不做的，自己首先不做；树立求真务实、真抓实干的工作习惯。切忌空谈、浮躁。养成孜孜以求、一丝不苟、干就干好、精益求精的工作态度；增强团结协作意识。团结问题事关全局，是干好工作的保证，是工作作风的具体体现。基层干部要想办法团结群众，使大家心往一处想、劲往一处使，同心同德，形成合力，推进工作。

（三）把下派村支书作为当前强化农村基层政权建设的重大战略举措

我国曾经尝试过向全国约20万个村下派工作组，将集中在城市里的资金和技术要素下移一部分，通过村支书输送到农村，提高党对农村经济的服务能力；协助村民推进民主自治，保证民主选举的公正，严格执行党和国家对村级民主的有关法律和规定，保证党对村民自治民主进程的领导；以依法治村和公正断事来提升党在农村的力量，将农村年轻有文化有能力的人群吸纳进党的队伍中来。德宏边疆农村地区尤其需要以省、市党委为组织主体，从省、市、县选拔年轻党员，配套有力的干部提拔使用机制和各部门全力支持的经济科技政策，向一些基层组织软弱涣散的后进村、问题村、矛盾村全面下派村支书，以此巩固党的基层政权力量。

（四）发展壮大村级集体经济，为村级班子建设提供坚实的物质基础

发展壮大村级集体经济，是加强村级班子的凝聚力、号召力、战斗力的物质基础。集体经济薄弱，债务负担重一直是困扰德宏州农村基层组织建设的老大难问题，使村党总支和村委会兴办各项公共事业举步维艰。税费改革后，可用资金进一步减少，负债问题普遍存在，后任村干部无钱办事，群众对此意见很大。结合德宏州实际，合理调整农业和农村经济结构，壮大村级集体经济实力，管好现有集体经济，使其发挥最大的经济效益，缓解村级经济困难。采取以资源引资金、以产权引投资商等办法，积极探索发展集体经济的多种形式发展新的集体经济，使资源优势变为经济优势。在选择发展路子上，应坚持因地制宜的原则，采取项目合作、资金倾斜、信息技术服务、人才交流等措施，实行经济上支持、思路上拓宽与政策上倾斜并重，充分利用村级的土地、矿产、水能、茶园等资源，形成一乡一业、一村一品的地方特色。乡镇党委、政府要加强对村级经济工作的领导，帮助搞好经济管理和发展规划，重点扶持，上下结合，分批突破，做到“一村一策”，切实为村级经济发展提供良好的外部条件，建立发展村级集体经济的激励机制。

（五）把好村干部的“选人关”，严抓基层村干部的反腐败工作，为乡村治理营造风清气正的环境

一个村干部好不好，能否得到群众的认可，关键就是看村干部能否严于律己、严以用权，办事是否公道正派。村干部腐败必然侵蚀党的肌体和基层政权建设，只有用有效的制度设计，把村民自治的权力纳入法治化轨道，让人民群众真正参与和行使自治权，努力减少权力寻租空间，才能让广大农村地区真正拥有风清气正的政治生态。

村干部人选问题直接事关村里的经济发展和社会稳定，关系到党的方针和惠民政策能否贯彻到基层和村民手里。选好人，是遏制了村干部的腐败源头的最好方式。能干、肯干和会干的村干部能顺利推进农村的工作，群众的满意度自然就高。因此在乡村治理中，要注重引导村民和群众仔细酝酿村干部人选，把信念坚定、遵守法治、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁的村干部选拔出来；乡镇党委严格按照选举程序，真正把那些有党性修养，想干事，有能力，有威信的人选上去；要引导村民认识到不能为了收受参选人的恩惠就随意乱选举，不要为个人眼前的小利益而损害了村里发展的长远利益。同时，要严禁个别人拉票贿选，防止村霸、恶势力和家族势力干扰换届选举，对那些觊觎集体资产的人更要坚决抵制。

在治理基层村干部腐败中，党委负主体责任，纪委负监督责任，纪委和信访等部门要充分担负起监督作用，确保监督落实到位，不停留在纸面和文字上，结合镇村联系紧密的特点，学会善于整合镇村的信息资源。通过镇里党员干部了解村干部履职的有关情况，同时加强与基层群众沟通交流，了解村干部的违纪线索，依法借助人民群众进行反腐；经常与村务监督委员会、经管站和信访办等部门沟通，善于从村财务、村务公开和惠农资金使用中发现问题；对农村党员干部在社会上流行的吃吃喝喝、拉帮结派等行为，及时提醒教育、诫勉谈话，防止小错酿成大错；适时关注网络舆情，收集网络上涉及本地区村干部的违法违纪信息，及时查处，在紧抓办案同时，抓好党风廉政预警和警示教育，争取做到查处一起、教育一片；强化事前监督和过程监督，尤其在重点项目实施中加强跟踪问效，发现问题及时督促整改，严防监督者和村官串通一气、狼狈为奸，形成窝案串案，对于发现违法违纪问题线索的，纪检监察部门要及时查处；乡镇党委政府要引导村干部依法履行职责，及时公布村务财务情况，让村民自治的权力在阳光下运行；引导村干部和群众推进村务事项的民主化管理，切实保障群众的知情权、决策权、参与权和监督权，让群众关注村级重大事项的决策情况和资金使用情况，要求村干部要经常晾村务、晒账目，减少贪污腐败的隐秘空间。

（六）加强基层干部民族宗教政策的学习，夯实基层政权建设的根基

在民族宗教地区开展基层政权建设，首要的任务是发展，核心是贯彻落实以人为本的科学发展观。只有从根本上加强基层干部民族宗教政策的学习，提高基层干部对于宗教政策的认识，才能纠正错误的管理方法，使基层干部在做民族宗教工作中能够以人为本，坚持管理与服务并举。按照政治上团结合作，信仰上互相尊重，生活上关心照顾的原则，增强党和政府在信教群众中的向心力和凝聚力，在促进德宏民族宗教文化发展的同时，夯实基层政权建设的根基。

一方面要加强基层干部对国家民族宗教法律法规知识及宗教文化的学习培训并考核，考核合格者才能上岗，通过培训来加深基层干部对于宗教的理解，从而改善工作方法，引导信教群众树立正确的信仰，提高思想觉悟，充分认识非法宗教活动对于社会稳定、经济发展的危害，抵制并严厉打击非法宗教活动；另一方面要建立合適的沟通渠道，让基层干部与群众及时沟通，充分了解群众的宗教思想诉求，拉近基层干部与信教群众之间的距离。

总之，稳定的基层政权是社会经济持续稳定发展的基石。基层政权建设对于加强国家对边疆民族地区的管理，促进社会经济发展有着极其重要的作用。做为国家“一带一路”的前沿，边疆德宏民族地区农村基层政权建设意义重大。