浅析公共政策的执行

周丽君

摘 要：公共政策是政府调控社会成员之间利益关系、实现公共利益的合理分配及具体行政目标的重要手段之一。公共政策执行在整个行政管理活动中有着十分重要的地位。本文通过对公共政策执行的基本含义及特征、公共政策执行的过程及手段的介绍，结合分析我国基层政府在执行退耕还林政策时出现的偏差，说明公共政策执行在公共政策实现过程中的重要性。

关键词：公共政策 执行 退耕还林

公共政策是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案，其作用是规范和指导有关机构、团体或个人的行动，其表达形式包括法律法规、行政规定或命令、国家领导人口头或书面的指示、政府规划等。

公共政策经合法化过程确定并公布之后，即进入了执行阶段，公共政策执行是公共政策制定过程的延续，也是公共政策达到预期功效，解决实际问题的关键所在。美国政策学者艾利森认为：“在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余的90%取决于有效的执行”。

一、公共政策执行的含义及特征

（一）公共政策执行的含义

关于公共政策执行一般有行为学派和组织学派的定义，综合国内外学者对公共政策执行的定义，我们认为，所谓公共政策执行就是政策执行主体为了实现公共政策目标，通过建立组织机构，运用各种政策资源，经解释、实施、服务和宣传等措施与手段作用于公共政策对象，使观念形态的公共政策内容变为现实，从而使既定的政策目标得以实现[1]。

公共政策执行是实现政策目标的重要途径，是检验政策质量与效果的唯一环节，是制定后继政策的基本依据。

（二）公共政策执行的特征

1.目标的明确性

政策目标好比路标，它为政策执行者明确了努力的方向和取得成就的标准，并确定了在一定时期内所要达到的预期成果。政策目标是否明确直接决定了政策执行的成败，而目标含糊的政策是不可能得到有效执行的。台湾学者林水波说：“政策执行的第一项严重的错误，乃是决策者制定超越性或笼统不具体的目标。”

2.执行的灵活性

在政策实践中，多数政策都属于宏观政策，往往着眼于整体和全局，带有战略特征，一般不会涉及操作层面的具体细节。因此，政策执行要从实际出发，结合本地区、本部门的特点，应因不同的政策环境，因时制宜、因地制宜地制定切合实际的实施方案。要从总体上、趋势上和客观规律上把握政策的原则和精神，执行过程进行不断变通和调整，才能保证政策目标的顺利实现。

3.执行的有序性

执行的有序性是指政策执行应该保持一定的阶段性顺序和过程的连续性。政策方案的实施和政策目标的实现是一个循序渐进的过程，政策执行一旦启动，就要一个阶段接一个阶段，一环扣一环，层层推进，依规定的次序进行下去。政策执行要区分轻重缓急，统筹兼顾，合理安排，有计划、有步骤、分阶段地推进，注意政策执行过程的整体性和连续性。

4.过程的动态性

公共政策执行通常都不是一蹴而就、一步到位的，而是一个思想和行为需要不断调整、不断变化、发展的动态过程。一方面，政策方案无论制定的多么好，都不可能与复杂多变的客观现实完全一致；另一方面，随着时间的推移、执行活动的推进以及环境和条件的变化，政策执行还会遇到一些新情况、新问题，根据变化了的具体情况，需要修正原定的执行策略，这种变化和调整始终贯穿于政策执行的全过程。

5.执行的时限性

政策执行的时限性不仅指政策执行中每一个环节都有时间上的要求，还指政策执行进程的及时完成。绝大多数的政策对执行中的许多阶段都有一定的时间规定。同时政策执行的时限性为政策参与者提供了统一化、标准化的时间标准，克服了行为的个别化，从而使政策执行行为在时间上连贯和衔接，避免行为各环节的中断，还要求政策执行不能急速地进行或缓慢地进行。

二、公共政策执行的过程与手段

（一）公共政策执行的过程

政策执行是一个系统的功能过程，政策执行功效的发挥取决于政策执行过程的民主化、科学化和现代化，了解政策执行过程的基本情况，有助于把握政策执行的一般规律。

1.政策宣传

人的意识通常会影响人的行为，政策要有效执行，必须首先通过政策宣传统一人们的思想认识。政策执行者充分理解、认同政策，明确自己在政策执行过程中的责任与使命，政策执行才能获得强有力的执行力量；政策對象认同、接受政策，政策执行才能获得广泛的社会基础，从而减少执行的阻力，政策执行就有可能成功[2]。

2.政策细化

一项政策的推出，往往只是指出了实现政策的基本方向和基本原则，它还只是一个空洞抽象的目标，难以付诸实施。因此，要使政策执行顺利进行，就必须在基本原则指导下，对总目标进行分解和细化，制定具体的政策实施计划，明确工作任务指标，商定和落实一些具体问题，以便政策执行者能够准确地运用公共权力和发挥自己的主观能动作用。

3.政策试点

在重大政策出台前，为避免难以预料的重大后果所带来的风险，有必要先在小范围内进行政策试验执行，或称为政策试点。政策试点可以验证政策，及时发现偏差、修正和完善政策，不断总结和推广成功经验，以点带面地推动全局政策的顺利执行。政策的试验选“点”十分关键，既不能随便找个地方试试，也不能特意创造条件，而要选择在全局情况中具有典型性条件的地方作为政策试验对象或试点，并且要尽可能设计多套实验方案，通过对照比较确定最优方案，以获取普遍性、科学性的结论。

4.政策推广

在取得试点经验的基础上，政策应在更大范围内实施。在政策全面实施阶段，政策执行者对政策的充分理解、对政策执行原则的完整把握及其对各种政策执行手段和具体操作方法的有效运用，直接决定了政策目标的圆满实现。首先是各级政策执行机构要依据规章制度约束执行行为，检查监督执行过程，并要统一思想、统一认识，以统一行动来提高政策执行的效率。其次是各级政策执行机构要制定政策实施计划，控制政策实施进度，克服政策实施过程中的不利因素和偏差，特别要及时打破影响政策执行的瓶颈。再次是在政策执行过程的不同阶段进行追踪评估，及时修正、补充和完善政策。

（二）公共政策执行的手段

公共政策执行的手段是指执行机关和人员为实现一定的政策目标而采取的贯彻落实政策的措施和方法的总和。公共政策执行的手段主要有以下五种[3]：

1.行政手段

行政手段是指行政机关为执行公共政策所采取的行政规章制度、命令与指示、组织纪律等行政方式与手段。

2.法律手段

法律手段是指通过各种法律、法令、规章、司法、仲裁等工作，特别是通过行政立法和司法方式来调整政策执行活动中各种关系的方法。

3.经济手段

经济手段是指根据客观经济规律和物质利益原则，利用各种经济杠杆，调节政策执行过程中各种不同的经济利益之间的关系，以促进政策顺利执行的方法。

4.教育手段

教育手段是注重人性，倡导人本管理，依靠宣传、说服、劝导、精神鼓励等方式做人的思想政治工作，把各种政策内化为人们的信念，引导政策对象自觉地、主动地去执行公共政策。

5.技术手段

技术手段是指在采用先进的科学技术和科技产品，如办公自动化和电子政务等，来执行公共政策。

公共政策执行是将政策目标转化为政策现实的唯一途径，是政策过程中一项极为复杂的社会实践活动，由于种种原因会导致偏离政策目标的政策失控。因此，对公共政策执行进行科学地系统地研究将有利于提高公共政策的效能，克服因政策执行不力而导致的政策失败。

三、案例分析

（一）案例如下：

退耕还林的基本政策措施是“退耕还林，封山绿化，以粮代赈，个体承包”。退耕还林政策规定：凡是水土流失严重和粮食产量低而不稳的坡耕地和沙化耕地，应按国家批准的规划实施退耕还林。对需要退耕还林的地方，只要条件具备，应扩大退耕还林规模，能退多少退多少。对生产条件较好，粮食产量较高，又不会造成水土流失的耕地，农民不愿退耕的，不得强迫退耕。原则上，退耕还林的范围应限制在25度坡度以上的山地和丘陵地。退耕还林的补助政策主要包括两个方面：一是国家无偿向退耕户提供粮食、现金补助。二是国家向退耕户提供种苗和造林费补助。种苗和造林费补助标准按退耕地和宜林荒山荒地造林每亩50元计算。尚未承包到户及休耕的坡耕地，不纳入退耕还林兑现钱粮补助政策的范围，但可作宜林荒山荒地造林，按每亩50元标准给予种苗和造林费补助。补助粮食（原粮）的价款和补助资金由中央财政承担。国家实施退耕还林是个好政策，然而基层政府在政策执行的具体过程中仍不可避免地存在着一些问题。

2002年初，甘肃省会宁县政府给老君坡乡下达了2500亩的退耕还林任务。由于是第一次进行大面积退耕还林，老君坡乡主要领导为了赶进度，及时完成任务，违反会宁县政府有关规定，擅自包租了3台推土机在柳岔村平田整地，同时还组织外村农民替柳岔村农民挖树坑。老君坡乡政府“包办”退耕还林事项，占用补助农民的钱粮，导致2002年柳岔村和谢岔村271户农民2049亩的退耕还林补助无法妥善解决。

（二）分析如下：

基层政府为片面追求退耕还林任务的完成，采取过多的行政手段和措施，违背了中央“尊重农民意愿，自愿退耕还林”的文件精神，导致了种种不良后果，对退耕还林产生了负面影响。

老君坡乡政府在政策執行的过程中，急功近利，越俎代庖，为了赶进度，提前完成任务，随意曲解政策执行的灵活性，无视政策执行的有序性和过程的动态性，在政策执行的时限上，一味的追求进度。政策执行方式粗暴简单，不听取群众的意见，乱用行政手段，擅自占用补助钱粮，一刀切推进政策实施，导致了不良后果。这不仅损害了农民利益，更失掉了民心。

退耕还林工程必须充分尊重农民的意愿，让农民自愿选择退耕地块、自愿停耕、自愿选择还林树种、自己购买还林苗木、自己选择管理办法等，而政府的主要职能应当回归公共服务，即引导农民，提供土地适应性信息、苗木市场供应信息、技术服务等。

注释：

[1] 谢明.公共政策概论.北京：中国人民大学出版社，2014，第295页.

[2] 陈卉.我国公共政策执行研究.成都：西南财经大学，2007，第97页.

[3] 陈庆云.公共政策分析.北京：北京大学出版社，2011，第196页.

参考文献：

[1] 谢明.公共政策概论.北京：中国人民大学出版社，2014.

[2] 陈卉.我国公共政策执行研究.成都：西南财经大学，2007.

[3] 陈庆云.公共政策分析.北京：北京大学出版社，2011.