内部控制视阈下事业单位预算绩效管理研究

【摘 要】目前，事业单位已经在社会各领域、各层次的公共事务管理都起到了重要的推动及保障作用。现实情况表明，有必要在内部控制的视阈下对其预算绩效管理展开深入研究。在这样的背景下，本文在厘清事业单位内部控制和预算绩效管理的相关性的基础上，分析了内控视阈下事业单位的预算绩效管理存在的问题，并在此基础上展开了内控视阈下事业单位预算绩效管理的改革路径分析，由此为事业单位的预算绩效管理改革提供了一定的理论依据。

【关键词】内部控制；预算绩效管理；事业单位；改革；绩效评价

一、前言

近年来，随着财政体制改革的逐步推进，行政事业单位作为我国国民经济发展与社会进步的重要参与成员，在社会各领域、各层次的公共事务管理都起到了重要的推动及保障作用。为了进一步加强行政事业单位的内部控制建设，切实保障和提升行政事业单位的运转效率，财政部于2017年颁布了《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》，同时在 2017年3月1日开始正式实施。这一政策的颁布与实施不仅为各类事业单位的预算绩效管理的改革工作指明了新的方向，也为它们创造社会效益与经济效益提供了新的动力。对于行政事业单位而言，如何正确处理预算绩效管理和内部控制两者之间的关系，一直以来也是管理者关心的热点与重点问题。本文拟以协同进化理论为指导，在内部控制角度下对行政事业单位的预算绩效管理工作展开深入研究，以期分析两者之间的相关性，探究两者之间的平衡点，提出相应的对策建议。

二、事业单位内部控制和预算绩效管理的相关性分析

众所周知，行政事业单位的预算绩效管理的目标是实现其组织利益的最大化，并在此基础上完成对事业单位绩效的规划、考核与评价，最终将其纳入到整个单位的预算管理体系中。由此实现同级部门之间，上下级部门之间的多种资源配置能够得到科学合理的优化，从而同时保障其社会效益和经济效益。另一方面，对于行政事业单位的内部控制而言，主要是指国家各级各类机关、团体以及行政事业单位采取相关管控举措或者是预防经济活动风险，从而由此保障行政事业单位持续发展，最终实现既定目标。由此做到降低组织运行的风险，确保组织的资金安全和运转效率。从实践经验来看，行政事业单位的内部控制和预算绩效管理两者之间存在着密切的联系。例如，其中的内部控制具体是指行政事业单位为了能够给社会提供良好的服务，同时充分保障单位内部会计信息的可靠性，直接在单位内部实施科学化的自我调整。

而学者们也对内部控制与预算绩效管理之间的关系展开了深入研究，对于两者之间的关系总结为以下两个方面：第一，内部控制是实施预算绩效管理的重要基础。众所周知，预算绩效管理其本质就是一种经济管理行为，因此为了提升组织的运转效率、降低各类风险，管理者应当通过内部控制的形式对各类风险进行控制与规避。由此可见，内部控制是实施预算绩效管理的重要基础。第二，预算绩效管理是内部控制的方法之一。在实际生活中，当事业单位准备对其组织实施内部控制的时候，往往会选用绩效管理作为工具进行规划和实施。所以说，预算绩效管理是事业单位实施内部控制的重要方法之一。

三、内控视阈下事业单位的预算绩效管理问题

1.单位在认识上的误区阻碍了其深入开展预算绩效管理

在事业单位的预算绩效管理当中，其本身就体现出内部控制的思想，所以在这类机构中，搞好其预算绩效管理工作，同样也可以实现内部控制优化。但有些单位工作人员对内部控制和预算绩效管理缺乏清晰的认识，加之在综合能力方面的欠缺。导致在实际工作过程中，部分相关工作人员在面对此类工作时常常采取消极应付的态度，工作浮于表面。财政资金的使用所追求的是社会利益，预算绩效管理和内部控制工作的重要性在行政事业单位中并不十分突出。以上認识上的误区与做法的错误在较大程度上影响了其管理工作的进一步实施和落实。

2.绩效评价指标抽象的阐释难以反映内部控制规范的要求

在单位和业务层面，内部控制规范提出了更具体的控制和风险防范措施。因此，在单位预算绩效所有环节的管理当中，须表现出内部控制提出的相关要求。尽管各级财政机构早已制定了绩效评价指标体系，并且对于绩效评价指标作出了相对完整、具体的划分，然而对于指标的阐释仍然十分抽象。从而造成其管理工作出现过于形式化的现象，没有财政资金支出的可行性分析，也并未构建对于重大问题决策的协商体系。在这种情况下，其评价指标就无法在一定程度上反映财政资金消耗条件的内控机制，进而导致评价结果失真，有失合理性。

3.预算绩效管理的状况无法有效地衔接风险评估控制

行政事业单位内部控制规范要求，单位须构建规定时间内的经济行为风险评估体系，对各项行为中具有的风险展开全方位、系统、客观的评估。在相关的管理过程中，经过追踪管理单位经济行为的各种绩效目标，记录并研究相关信息和预算落实状况，尽早找出经济行为中存在的问题，做好周期性风险评估，使得单位内控机制得到健全。但是，由于大部分单位的主管迫于财政部门的压力对相关资金展开预算分配，未贯穿至整个管理过程当中，单位在进行这项工作方面的主动性、积极性不高，以至于我国行政事业单位不能实现风险评估与风险调控。那么，内控规范的落实水平就会明显降低。

4.信息技术在预算绩效管理领域的运用还存在不足之处。

早在2012年，财政部就正式发布了《行政事业单位内部控制规范》。其中第十八条规定"单位应当充分运用现代科学技术手段加强内部控制，对信息系统建设实施归口管理，将经济活动及其内部控制流程嵌入单位信息系统中，减少或消除人为操纵因素，保护信息安全"。然而，现阶段预算绩效管理方式依旧十分滞后，信息技术在这个方面的运用较少，项目决策、管理和体现绩效的相关材料，皆需要借助传统的打印、填制等模式来实现。即便借助财政专用网站填报的项目申请书、预算明细表、可行性报告等，皆很难做好对接工作，不能确保绩效信息的精准性与可靠性，造成了绩效管理工作负荷的提升，因此相关的管理效果并不好。

四、内控视阈下事业单位预算绩效管理的改革路径分析

1.加强内控与预算绩效管理的宣传和培训，避免总体认知错误

一方面，以财政资金实质来改变部门行政机构在思维认识上的误区，意识到财政资金的应用环节单元属于一种经济行为，应达到内控与预算绩效管理的目标，深入了解政府有关的法制推行机制。

另一方面，加大有关内控与预算绩效管理的培训力度，培训工作要具体落实到不同层次，不仅要针对内控机构和财务机构，也应当培训其它部门的职工以理解有关的内部控制与绩效管理的基本理论，从根本提高工作管理人员从内部控制视角以进行预算绩效管理的实施能力。

2.对于内控的规范，完善绩效评价指标体系，使之更加科学化、规范化

绩效评价在预算绩效管理的所有过程内起着根本性的作用。它设立的合理性，对预算绩效管理有着重要的影响，而且会对预算工作的落实效果产生重要的影响。伴随行政事业单位内控管理制度的实行，对于怎样以内控规范为基础，给予更有效的评级指标系统，这是单位预算绩效管理即将面临更为严峻的考验。内部控制的重点是单位的风险控制，因此预算绩效管理必须结合单位的内外部风险情况，识别内部风险和外部风险，优化现行的绩效评价指标体系。

一方面，在制定决策的环节内，项目目标的确立必须符合政府的职能范畴。通过各个领域专业人士的探讨并达成一致，在实践中始终遵循工作要求。

另一方面，项目管理的具体过程中，应该增加符合国家规定的地方政府采购制度，完善合同内部管理制度，监督和分析预算绩效管理的落实情况，确保有效分离不相容的职务，以达到内部控制的效果。

3.充分激发职工参与预算管理的主动性，加大预算落实和管理力度

首先，行政事业单位预算绩效管理应实行纵向的操作过程，对所有环节实施严密的预算管理，以充分激发职工参与这项工作的主动性。同时，因为行政事业单位的预算周期往往较长，大多按年度或者项目展开预算。因此，在预算编制的过程应以“零基预算”为主，以发展的思维综合考虑各种因素的客观变化因素，使预算编制的准确性得到有效的提升。

其次，加强预算执行过程管理，构建相关的预算执行追踪机制。财务部门在这一环节中产生着积极的影响，除了定期提供分析预算管理报告，同时需要在规定的时间内将预算执行情况与项目进度相融合，不仅要在单位内部实现有效沟通，而且要展现出激励和绩效管理的制约功能。

最后，在执行预算的过程中做好评价与监督工作。具体而言，单位应成立内部控制评价工作小组，根据外部环境变化及单位发展需求定期或不定期开展内部控制自我评价，及时发现单位内部控制缺陷，并提出下一步改进措施。如果发现偏离预期的绩效目标，单位必须进行第一时间的分析，组织相关人员安排目标和采取纠正措施，不但能够减少对预算执行环节内各类风险与不确定因素，还可以提高预算的有效性和效率。

4.提升单位科学的绩效评价指标体系

单位内部控制的实施应着眼于自身的风险点。在优化单位绩效评价指标体系之前，我們应该分析可能存在于单位内部和外部的风险。同时，要完善基于实际的内部控制下行政事业单位的绩效评价指标，避免两者的分离。另外，在执行具体预算时，应当充分采用现代化的信息技术，并由此构建出高效监管系统。为了及时、高效地对绩效目标和预算进行动态监测和管理，要及时通报监测结果的数据和信息。只有这样，才能实现与内部控制信息的有效对接，才能更好地实施相关的绩效管理。

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作者简介：

周灿（1983—），女，经济师，硕士研究生，主要从事财务管理工作。